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洛阳市反馈报告
【字体: 】   2017-09-24   来源:
 
根据省民政厅、省消防总队、省安监局《关于大走访大调研活动集中走访调研工作安排的通知》(豫民文〔2017〕96号)要求,省民政厅办公室和河南推拿职业学院共抽调13名同志,组成了基层民政服务机构大走访大调研活动第18调研组,在河南推拿职业学院党委书记韦保新、厅办公室主任竹怀农带领下,在洛阳市各级政府和有关部门的协调配合下,自5月8日至6月22日,对洛阳市的敬老院、养老机构、社会福利机构、救助管理站、光荣院等基层民政服务机构和各乡(镇、街道)双拥优抚服务站进行了全面走访调研,并在各县(市、区)随机抽取了部分民政工作对象进行了入户走访调查。现将相关情况反馈如下:
一、走访调研基本情况
按照省民政厅等3部门的具体部署安排,第18调研组于5月8日在市民政局召开了大走访大调研活动座谈会,听取了市民政局对本市基层民政服务机构现状和问题的汇报,邀请市消防支队、安监局、财政局、人社局、编办、卫计委等相关部门负责人,对本市基层民政服务机构存在的问题进行了探讨,查阅了市民政局留存的全市基层民政服务机构台账、统计表等资料。
在走访调研过程中,第18调研组具体分为4个小组,对市民政局直属机构和18个县(市、区)的基层民政服务机构进行分组包片走访调研。通过召开座谈会、查阅台账资料、实地走访、填写机构调研表、召开反馈会等工作流程,全面调研、总结当地民政服务机构的现状、工作亮点、先进经验、存在问题,并结合当地实际提出相关意见建议。在实地走访各类基层民政机构时,调研组还联合公安消防部门对各服务机构进行了消防等安全检查,对存在安全隐患的机构开具了整改通知书,并要求当地民政和公安消防部门监督整改和检查验收。为全面了解基层各项民政政策落实、资金发放情况,调研组在各县(市、区)还随机抽取20户民政服务对象进行了入户走访。
通过实地走访调研,调研组共走访调研基层民政服务机构243家(其中:敬老院138家、养老机构79家、光荣院2家、救助管理站10家、社会福利机构14家),双拥优抚服务站189家,入户走访32个行政村(社区)的320户民政服务对象,召开县级座谈会及反馈会38次。调研组共对217家机构开具了整改通知书,提出了1013条整改意见。
通过走访调研,我们认为:洛阳市各级党委、政府高度重视民政工作,积极贯彻落实各项民政政策,不断加大资金投入和匹配力度,加强民政基层基础建设,织密筑牢民生保障网,确保各类民政服务对象各项待遇落实到位。全市各级民政部门认真履职,切实加强对民政服务机构的监督管理,并联合公安消防、安监、卫计委、食药监等部门,开展了对民政服务机构的监督检查,有效提升了各类民政服务机构的安全管理水平。全市各类民政服务机构注重制度建设,不断完善各项制度机制,强化制度落实和监督管理,进一步提升了管理服务水平,保障了民政服务对象的基本权益,促进了全市的经济发展和社会稳定。
(一)敬老院建设情况
洛阳市现有特困人员21519人,敬老院138家,共有工作人员927人,房屋7486间,供养服务对象实际居住3533间,共入住特困人员5578名。各级政府能够足额、按时拨付供养经费和每人每年1000元的管理经费。近年来,大多数敬老院对原有房舍进行了新建或翻新改造,绝大多数配备了烟感火灾探测报警器,经过消防改造之后,基本消防设施器材较为齐全;制订了较为完善的工作制度和安全管理制度,并挂牌公示;院内硬化绿化较好,整体环境干净整洁;工作人员对待供养对象较为认真负责,部分敬老院开展了形式多样的娱乐活动,供养对象精神面貌良好。
(二)养老机构建设情况
洛阳市现有60岁以上老年人约108万人,占常住人口的16%,现有社会办养老机构79家,房屋4909间,可容纳床位总数9517张,服务对象实际居住房屋3359间,床位数5721张,共有服务对象4707人,工作人员1588名(其中养老护理员974人,持有养老护理员证书686人)。各级政府能够按照相关政策要求,落实各项养老补贴。各级民政部门联合有关职能部门加强对养老机构的监管力度,组织开展护理和安全培训,提高了工作人员专业服务水平和应对突发事件的能力。积极探索医养结合型养老模式,一定程度上提升了养老机构的医疗服务水平。已取得设立许可的养老机构多数基本设施齐全,管理相对规范,能够为入住老人提供基本的生活、卫生、护理及文化娱乐等服务。多数养老机构完成了消防改造,基本消防设施齐全,防火水平得到明显改善
(三)社会福利机构建设情况
洛阳市目前共有社会福利机构14家,其中市本级2家(洛阳市儿童福利院、洛阳市社会福利院),县级儿童福利院1家(洛宁县儿童福利院),县级福利中心11家。
目前县级福利中心已有4家投入使用,分别是:伊川县社会福利中心、孟津县社会福利中心、洛宁县社会福利中心和吉利区社会福利中心。以上机构基础设施齐备,安全管理设施和制度完善,能够为入住人员提供良好的居住、生活条件和安全保障。
目前尚未投入使用的7家县级福利中心分别是:涧西区社会福利中心、偃师市社会福利中心、新安县社会福利中心、栾川县社会福利中心、嵩县社会福利中心、汝阳县社会福利中心和宜阳县社会福利中心。以上机构大部分主体工程已完工,但由于相关手续尚未办理齐备,或缺乏配套设施,暂未开始运营,需加快工作进度、完善相关手续,使其尽快投入使用。
(四)光荣院建设情况
洛阳市共有光荣院2家(伊川县光荣院、洛宁县光荣院),房屋113间,设计床位数120张,现实际使用房屋45间,床位36张,工作人员23名,服务对象28名。2家光荣院基础设施均为新建或改造,居住环境良好,配套设施完善,能够依据国家政策标准,按时足额拨付供养人员经费。
(五)救助管理站建设情况
洛阳市共有救助管理站10家,其中市本级救助管理站1家,县级救助管理站9家,共有工作人员125名,床位总数405张,实际站内救助人数31人,站外托养203人。各救助管理机构设施齐全、环境良好,管理制度完善,配备有必要的工作人员,能够确保救助工作正常开展。
(六)双拥优抚服务站建设情况
洛阳市共有各类优抚对象4.7万人,现有乡(镇、街道)双拥优抚服务站(工作站)189家,选聘优抚对象联络员1749名,并对优抚对象联络员全部进行了培训。洛宁县、新安县、伊川县、吉利区等由县级财政拨款,为选聘的优抚对象联络员落实了每人每月200元的补助,保障了基层双拥优抚工作顺利开展。各服务站办公环境整洁有序,工作人员认真负责,机构铭牌、双拥优抚政策、工作制度和工作人员职责一律挂牌上墙,各类档案资料完整、齐全。每年八一、春节等重要时间节点,有组织地开展对优抚对象的走访慰问工作,并在工作中随时为优抚对象协调解决生活中遇到的困难和问题。2016年以来,全市共受理优抚对象反映问题2407件,及时解决2354件;走访优抚对象41177户,发放慰问品(金)共计709万元。
(七)民政服务对象政策落实情况
通过对320户民政服务对象的入户走访,其中特困供养人员32人、低保对象216人、优抚对象57人、孤儿12人、残疾人91人。我们认为,洛阳市较好地落实了各项民政惠民政策,城乡低保评定及复核工作公正、公平、公开,低保、特困人员供养、孤儿生活保障、优抚对象、重度残疾人护理补贴和困难残疾人生活补贴等资金能够按时、足额发放,较好地保障了各类民政服务对象的基本生活。
二、典型经验
洛阳市委市政府、各县(市、区)党委政府、各级民政部门高度重视基层民政服务机构建设工作,近年来不断完善有关政策,加大资金投入力度,加强民政服务机构设施建设,不断提高服务管理水平,取得了诸多有创新、有提升、有特色的经验和做法。
   (一)推进政府购买服务,破解基层民政工作力量不足难题
    为缓解养老护理员社会地位低、流动性高,收入待遇低、职业风险高,学历水平低、年龄偏高的“三低三高”问题,近年来,洛阳市通过政府购买公益性岗位的方式,累计为社会办养老机构购买公益性岗位320个,每月为每个岗位补贴2000余元。同时,实施了养老护理员“三金”补贴制度,凡与用工单位签订正式劳务合同的养老护理员,“三金”个人负担部分由市财政全额补助,提高了社会办养老机构护理员长期从事养老护理事业的积极性。各县级政府为敬老院购买公益性岗位900多个。这些措施一定程度上减轻了社会办养老机构和乡镇政府的资金压力,有效缓解了社会办养老机构和敬老院工作人员短缺的问题。
   (二)加强政策创制创新,提高基层民政服务机构管理水平
    洛阳市各级政府、民政部门在民政服务机构管理过程中,不断加强政策制定力度,有效提升了基层民政服务机构的规范化管理水平。汝阳县民政局大力推进敬老院建设,制定并下发了《汝阳县特困人员救助供养办法》、《乡(镇)敬老院规范化管理实施办法》及《乡(镇)敬老院规范化管理目标考核办法》等文件,全面推进标准化、规范化、制度化管理。重视敬老院精神文化建设,为每所敬老院每年拨付10000元的文化活动经费,文化娱乐活动开展多彩多样,极大丰富了院民精神文化生活,得到了院民的广泛好评。汝阳县城关镇敬老院各项工作开展有序,不断完善基础设施建设,开展规范化管理工作,进行精细化供养服务,以文化敬老、文化乐民为特色,积极创建生态文明花园式敬老院,为加强消防安全管理,通过市级拨付、县乡配套资金,加装消防喷淋设施,目前已进入招标阶段。涧西区依托现有的医疗资源,积极推进医养结合养老模式,现有的15家社会办养老机构中,有5家属于医养结合型,为不同层次、不同类别的老人提供了较为全面的养老服务和健康服务。
   (三)加快基础设施建设,筑牢民政工作对象服务保障基础
    近5年来,洛阳市本级财政每年投入300万元,用于敬老院的基础设施改造,进一步提升了大部分敬老院基础设施水平,为加强服务管理打下良好的硬件基础。鲁山大火后,累计投入720万元用于补贴全市社会办养老机构进行消防改造,大部分社会办养老机构配置了基本的消防设施,部分机构通过了消防验收,重新取得了运营资质。全市共投入400万专项资金,在养老机构消防安全等方面启动实施第三方评估,全市社会办养老机构安全管理水平稳步提升。伊川县汇丰凤山老年公寓规模较大,环境优美,资质齐全,基础建设完善,服务优良,设立了专门的入住老人评估室、中医康复理疗室、图书室、活动室等,对入住老人的身体健康情况、自理能力和精神状态等进行深入评估,提供有针对性、有特色的服务;通过在住室门口悬挂不同颜色的标记,向管理人员提示入住老人当日的精神状态和身体情况,加强对重点人群的关心和照顾,提升了服务水平。
   (四)探索管理服务模式,提升基层民政服务机构保障能力
    在基层民政机构建设管理中,各地积极探索管理服务新模式,创造了不少先进经验。例如,市儿童福利院能够创新性开展工作,管理规范,在儿童教育等方面取得了可推广的管理经验。伊川县民政局注重安全管理,出台民政服务机构安全管理检查制度、24小时内每2小时巡查制度、危险品收缴制度等,完善了各类应急预案,建立了局党组成员夜间巡查民政服务机构工作机制,每周由一名局党组成员对民政服务机构进行夜间巡查,并建立完善的安全检查台账和巡查记录;委托第三方机构对14家敬老院和3家社会办养老机构开展消防安全评估;安装了智慧式电流监控系统, 24小时监管敬老院的电流及线温情况;在全县设置了与110网络平台相联接的远程监控网络,在县民政局可以对所有敬老院安装的摄像头进行远程监控,并可以通过监控系统对各敬老院进行远程查岗。洛宁县河底镇敬老院立足自我,坚持走不等不靠,以副补院的路子,鼓励敬老院开展院外经济,积极发展养殖业和种植业,在获取一定的经济效益、弥补管理经费不足的同时,还丰富了服务对象生活嵩县旧县镇敬老院、宜阳县柳泉镇敬老院生活娱乐设施齐全,重视院民精神文化建设,每天开展各种各样的文化娱乐活动。偃师市大口镇敬老院注重制度建设,建成了内部相对完备的制度体系,各项档案资料齐全、管理规范,形成了以制度促服务工作模式,其负责人郭三妮工作态度认真负责、爱岗敬业,管理水平较高。
三、存在问题
   (一)基础设施建设有待完善
一是敬老院、养老院建设手续不全。在实地走访的民政服务机构中,部分敬老院是利用乡镇闲置的废旧房屋、学校、办公楼等进行改造而成,房屋建造时间有26%为20年以上。由于房屋老旧,且在建设时没有办理土地、规划许可、建筑许可等证书,难以通过消防部门验收,增加了管理难度。大部分养老机构房屋建设未按照养老机构的建设标准办理土地、规划、建设等许可证,无法通过消防验收。未取得资质的养老机构中,依然存在条件极差但仍在运营的情况。
二是消防改造投入不足。大多数敬老院、养老机构在各级民政部门的监督指导和资金支持下,加大投入力度,安装了必要的消防设备,但由于安装喷淋设施等耗资巨大,绝大部分机构尚未安装,还没有达到消防部门的安全管理要求。
三是生活设施配备不足。部分新建的县级社会福利机构,由于必要的生活设施、服务设施尚未配备完成,还没有完全发挥作用。目前已投入运营的4家县级社会福利中心,仅服务了167名民政对象,仍存在大量的资源浪费情况。大多数敬老院仅能为入住对象提供最基本的衣、食、住服务,由于缺乏相关设施,难以为特困供养人员提供医疗、康复、健身、文化娱乐、精神健康等更高层次的服务。
四是救助管理专用设施不足。各救助管理站普遍缺少救助工作专用车辆,难以对流浪乞讨人员进行及时发现和救助;救助管理站缺少安检设备和安保力量,难以应对救助站突发情况,增加了救助工作开展的风险。
   (二)制度机制建设有待健全
洛阳市多数基层民政服务机构已经制定了较为完善的内部管理制度,但在调研过程中仍发现一定问题。
一是现有制度需要完善。多数机构存在制度内容不全面、不细致、不具体,可操作性较差的问题,没有提出具体的执行流程和要求。如部分机构虽然要求对食品留样保存,但对于如何具体、规范操作却无要求,导致执行不规范,不能起到实际效果。二是现有制度未能有效执行。多数机构虽然能做到制度挂牌上墙,但在实际管理工作中并未落实,尤其是关于入住人员资料档案管理、内部卫生条例、工作人员行为规范和工作职责等方面,在部分机构完全流于形式,仅成为一纸文书,存放在档案盒里。三是制度执行缺乏监督管理。多数敬老院和社会办养老机构没有建立对工作人员的监督、评价体系,虽然部分机构成立了院务委员会、监督委员会等,但实际工作中并未发挥作用。个别敬老院工作人员中存在夫妻、亲属等关系,不利于管理监督。四是社会办养老机构运营补贴落实难。由于缺乏消防验收前置手续,目前洛阳市实际存在的79家社会办养老机构中,仅有不足41%(32家)办理了《养老机构设立许可证》,其他均为无证经营状态,无法按政策享受运营补贴。
(三)人才队伍建设任重道远
通过调研走访,洛阳市基层民政服务机构在人才队伍建设方面普遍存在以下问题。一是工作力量严重不足。洛阳市现有的敬老院护理人员与供养对象人数比例约为1:9.7,低于国家标准;养老机构护理人员与服务对象人数平均比例虽为1:4.8,但部分机构实际收住的多为失能、半失能老人,远不能满足护理要求。洛阳市乡(镇、街道)共有民政工作人员623人,其中467人为在编人员,而且,37.6%基层民政工作人员需承担乡镇安排的包村任务等,难以应对日益繁重的基层民政工作。二是工作人员综合素质不高。各基层民政服务机构的工作人员,42.9%年龄在50岁以上,68.2%仅为中专及以下学历,难以为民政对象提供更好的服务;各服务机构普遍缺少医师、护士、康复师、社工师等专业技术人员,缺少持有消防岗位资格证的安全管理人员,在各敬老院和社会办养老机构中,从事护理工作的人员有1627人,其中,有501人尚未持有养老护理员资格证,约占30.8%。三是人员待遇低。经统计,洛阳市基层民政服务机构工作人员平均工资约为1713元/月,部分县区尚未达到当地最低工资标准,并未缴纳社会统筹,个别地区甚至长期难以落实工作人员工资待遇,造成服务机构人员流动加快,降低了服务能力。工作人员中尚有约32.5%未签订劳动合同,工资福利待遇难以保障。四是缺乏有效的人才培养长效机制。目前各服务机构的3104名工作人员中,每年仅有约1805人次接受系统的业务培训,缺乏专业的指导和交流,制约了整体服务水平的提升。尤其是敬老院和社会办养老机构的负责人,普遍缺乏养老、管理方面的专业知识,直接造成部分社会办养老机构缺少必要、完善的内部管理制度,管理随意性较大,内部管理较为混乱。
(四)安全管理水平仍需提高
近年来,各民政服务机构不断加大安全管理力度,有效提升了安全管理水平,但各机构仍存在不少安全隐患。一是消防安全方面。部分敬老院、社会办养老机构仍存在缺少必要的消防设施或消防设施过期、损坏问题,对于日常安全巡查、消防安全检查、消防培训和演练缺乏必要的工作记录,或流于形式;个别敬老院管理不严,如偃师市山化镇敬老院私拉乱扯电线、房间使用大功率电器、电线接头裸露等问题普遍存在;缺少对工作人员和入住服务对象的消防安全培训,对于消防设施的操作规程生疏,难以应对突发事件。二是食品和卫生安全方面。经统计,约有66.7%基层民政服务机构未办理食品经营许可证,32%机构餐饮服务人员无健康证,46.5%机构未对食品进行规范的留样保存,普遍缺乏对餐具消毒、食品采购登记管理的意识,个别机构厨房卫生条件极差,存在较为严重的食品安全隐患;58.6%以上的敬老院和社会办养老机构没有对入住的服务对象进行传染病预防和定期筛查措施。三是安全管理方面。38.4%的服务机构没有对入住人员进行有效的入院评估,尤其是对于有传染病、精神疾病的对象难以有效筛查,22.4%服务机构没有对入住人员进行定期健康体检,56.6%的机构没有任何传染病预防措施,存在一定的安全隐患;个别敬老院和社会办养老机构存在管理问题,如未严格执行日常安全巡查、人员出入管理登记等制度,29.2%的机构未制定突发事件应急预案等。部分救助管理机构存在全国救助管理信息系统使用不熟练、信息录入不及时、救助档案管理不规范等问题。
(五)其他个性问题
实地调研中,我们还发现一些个性问题:一是洛阳市救助管理站共收住225人,站内实际收住28人,其余大部分托养在洛阳市东都医院。虽然东都医院经政府招标确定,但经实地查看,调研组认为,该医院硬件设施、居住环境较差,居住空间较小,服务质量不高,并且存在异地托养汝州、义马等地的救助人员。洛阳市救助管理站对东都医院的托养服务监管不到位,存在较大的安全管理风险。二是涧西区社会福利中心由于产权不明晰,建成至今未投入使用,存在福彩公益金使用不准确的风险。三是吉利区天乐老年公寓是由旧厂房改造而成,且院内有修车厂等其他机构,院内堆放了大量杂物,老人居室和其他公共区域卫生条件极差,非常不利于老年人休养。四是偃师市龙翔山庄养老院老人休养区建设在开挖的山体区域,存在山体滑坡隐患;伊川县酒后镇敬老院、洛宁县上戈镇敬老院,老人居住在墙体开裂、房顶坍陷的房屋中,存在严重安全隐患。五是伊滨区寇店镇敬老院、汝阳上店镇敬老院收住有疑似精神病患者,存在很大的管理风险。
 四、意见和建议
(一)建议市政府加大对基层民政服务机构的扶持力度,在基础设施建设、人员配备、设备配套、资金保障等方面加大资金投入,使部分在建或尚未实际运营的民政服务机构,特别是县级社会福利中心投入使用,尽快发挥作用,提升基层民政服务机构保障能力。
(二)建议市政府加大综合协调力度,出台相应政策,推动符合办理政策规定但尚未办理《养老机构设立许可证》的机构办理相关手续。
(三)建议市政府和市民政局继续健全完善对各类民政服务机构的管理制度,制定统一、完整、规范、细致、可操作性强的机构内部管理制度体系,并由县级政府和民政部门督导落实。
(四)建议市政府加大人才培养力度,对全市民政系统干部职工、民政服务机构负责人和工作人员等定期进行相关政策、管理能力、服务水平、专业技能等方面的培训,提升其服务能力。
(五)建议市政府进一步加大政府购买服务工作力度,为基层民政服务机构配备必要的专业技术人员,如医师、护士、康复师、心理咨询师、社会工作师等,提高各类服务机构的服务质量。
(六)建议市政府协调民政、公安消防、安监、食药监等部门,形成针对民政服务机构安全管理的协调联络机制,制定全面的安全管理政策和具备可操作性的安全管理制度。由多部门组成联合督导组,定期对各类民政服务机构进行安全监测,积极组织对工作人员和服务对象的安全培训和演练。各级民政部门和各民政服务机构要牢固树立安全发展意识,坚守安全生产红线,明确安全生产责任,完善安全生产责任体系,在分配各类资金时,优先考虑用于民政服务机构安全管理,在进行业务检查、督导时,同步进行安全管理督查。各类民政服务机构要落实安全管理主体责任,加强机构安全管理制度的建设和落实力度,切实提高机构安全事故防范水平,确保民政服务对象生命财产安全。
(七)建议市政府、市民政局监督各基层民政服务机构,认真对照调研组当场开具的整改通知书内容、整改要求和时限,严格进行整改,消除各类安全隐患。
 
 
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