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不规范地名清理整治工作的思考
【字体: 】   2016-03-25   来源: 苏州市民政局
 

 地名标准化,系指一个地名满足其读音和书写符合正音正字的规定,含义健康,不重名,命名、更名履行法定的批准手续要求的过程和结果。地名标准化,是当代社会政治、经济和科学技术发展的需要,是人们进行社会交往和国际交流的需要。随着经济全球化和现代科学技术的飞速发展,对地名标准化的要求就越来越高、越来越迫切。

    实现地名标准化,对有利于维护国家领土主权和民族尊严,有利于民族团结,有利于国家经济和社会发展,有利干国际交流与合作,有利于社会交往和人们的日常生活,有利于国防建设和社会治安,有利于弘扬中华传统文化等具有重要意义。因此,推行并进而实现地名国家标准化,并为地名国际标准化作出贡献,是我国地名管理工作的目标和根本任务。

    所谓读音和书写符合正音和正字的规定,就是指地名的用字要符合文字规范的要求,并按标准音 (汉语为普通话读音,无标准音的按通用音)定音;所谓含义健康,是对地名词本身的含义而言,如有损国家主权与民族尊严的、带有民族歧视性质和妨碍民族团结的、带有侮辱劳动人民或极端庸俗和其他违背国家方针政策的,均属于含义不健康;所谓重名,是指在一定区域内同类同级地名不得重名;所谓地名命名更名要履行法定的批准手续,是指纠正造成地名混乱的命名更名各行其是的随意性问题,保障地名规范有序地发展。地名标准化的要求,符合我国地名的实际情况,为中国的地名标准化工作指明了方向。
但是,一些地方地名命名更名不规范,标准地名使用不规范,地名标志设置不规范等现象较为突出,不仅影响国家地名标准化的推行,更是损害了地名文化,割断了历史文脉,失去了民族特色。对此,各级政府和地名管理部门必须加强对使用和管理地名的监督检查,清理整治各种不规范地名问题,提升地名管理法制化、科学化、标准化水平,营造规范有序的地名环境,使地名更好地体现和彰显社会主义核心价值观。

    一、清理整治的对象

    清理整治的类别范围,主要包括居民区、大型建筑物(群)、道路、街巷、桥梁等类别。清理整治的对象主要为上述地名类别中存在的非标准地名、不规范标准地名、不规范标准地名标志等三种情况。

    (一)非标准地名

    历史上的地名,都是受政治、经济、军事、科技、民族、民俗、语言、文化、宗教等方面影响而产生、演变并经官方认可或约定俗成。受时代的制约,其命名更名的随意性比较大、规范性比较差。随着地名标准化的提出以及我国地名行政管理的加强,现今使用的地名,必须根据国家地名管理有关法规进行标准化处理,其读音与书写符合正音、正字的规定,含义健康,不重名,对其命名更名必须履行法定审批手续,并由一级政府予以公布使用。这样的地名以及符合地名译写规则的少数民族语和外国语地名的译写地名,才属于标准地名。反之,就属于非标准地名,即指未依据国家地名管理有关法规,未履行法定审批手续,擅自命名更名或译写的,不为一级政府按法定程序和权限予以批准、公布启用的地名。

    非标准地名的出现和使用,不符合时代发展的需求,违反了国务院《地名管理条例》“必须命名和更名时,应当按照本条例规定的原则和审批权限报经批准。未经批准,任何单位和个人不得擅自决定。”“各机关、团体、部队、企业、事业单位使用地名时,都以地名机构或民政部门编辑出版的地名书籍为准。”和民政部《地名管理条例实施细则》“机关、部队、团体、企业、事业单位的公告、文件、证件、影视、商标、广告、牌匾、地图以及出版物等方面所使用的地名,均应以正式公布的标准地名(包括规范化译名)为准,不得擅自更改”等规定,以及相关地方法规、规范要求,应该是开展不规范地名清理整治的重点。

    非标准地名问题在商业楼盘即住宅区、建筑物和建筑物群领域尤为突出。开发建设单位存在未经批准擅自以规划名、策划推广名、项目销售名等非标准地名替代标准地名进行宣传使用等现象。其中,一些非标准地名往往存在“刻意夸大、崇洋媚外、怪异难懂、重名同音”(即“大、洋、怪、重”)等不规范现象,已经成为各地地名乱象的主要表现,不仅误导群众造成不良社会影响,也给当地政府及企业形象带来不必要的损害。

    非标准地名问题,主要表现为:
 
    1.有地无名。指地理实体已经存在或者变化,但相关单位未及时办理地名报批手续,致使该地理实体还没有经过批准、公布的指代名称(即标准地名)或者名称指称范围不一致,或者相关单位未经法定程序和权限批准,即以所谓的“规划名”“策划推广名”“项目销售名”等作为该地理实体指代名称(非标准地名)的现象。

    前者属于相关单位不作为,造成标准地名的缺失,影响社会交往的实际需要。此类情况在部分乡镇及农村地区较为普遍,一是区域相对狭小,没有地名对社会交往的影响不大。二是基层对地名标准化管理的意识还不强。但实际上,在推进城乡一体化发展、现代物流业高速发展的今天,这是一个不能忽视的问题。

    后者属于相关单位乱作为,也可称作“地名未批先用”。相关单位不仅公开宣传使用非标准地名,甚至擅自以此设立地名标志、标识或指向标志等。这些行为,违反了各级地名管理法规规定,由此造成“大、洋、怪、重”等不规范问题较为突出。

    案例1:某地地名管理工作人员在某开发区发现一块路牌,上面标注的是非标准地名“永旺路”。为此,工作人员走访了路牌设置单位,设置单位认为该地名符合当地地名主管部门编制、政府认可的地名规划方案,不存在使用非标准地名问题。但实际上,“永旺路”因路旁建有一同名外资商业企业项目并存在重名问题,最终的地名规划方案并未采纳。同时,按照地名管理法规规定,即使名称方案列入地名规划,也必须先履行申报审批手续,才可以设置地名标志。对此,相关单位认识到了存在的问题进行了整治,按照正确的地名规划方案“吴郡路”履行了申报审批手续,并更换了路牌。

    案例2:某地有2个住宅楼盘,开发商未经当地地名主管部门批准,擅自以“巴黎春天”“加州阳光”作为楼盘宣传推广名对外广告宣传使用。实际上这2个楼盘不仅与巴黎、加州没一丁点关系,房屋建筑风格也不符,而且存在通名缺失问题,其命名方案是通不过地名主管部门审核的。但是开发商觉得洋气,全力宣传这2个非标准地名,在户外广告、楼盘销售处标示不规范名称,并在楼宇顶部安装了大型地名标志,引起舆论和社会的关注。在当地地名主管部门和所在地地方政府的干预和不懈努力下,开发商最终分别以“春天景园”、“阳光景苑”的规范名称履行了法定审批手续。但是开发商前期的广告投入已覆水难收。

    2.一地多名。指同一个或同一段地理实体,有多个同时存在、使用的指代名称。造成一地多名的原因很多,主要是来自历史的演变、民族迁徙、不同语言的民族聚居、行政区划名称更改与其驻地迁徙、古今名称并用、方言用字书写和译写无统一规范、随意乱改地名等等。

    有些城市中,看看一条贯通的道路,有些会发现隔一段就是一个名称,有人认为这也是一地多名。其实,这是由于城市建设的循序渐进而不断延伸拓展城市道路造成的,虽然对人们的出行会造成一定的误会,但严格意义上来说,这不属于一地多名问题。

    随意乱改地名,是现今地名产生一地多名问题的主要根源。譬如,有些开发建设单位为了取得轰动效应,违反各级地名管理法规规定,无视行政许可事项的严肃性,在履行申报手续确定标准地名并以此取得商品房预售证之后,在宣传、预售所开发楼盘时,舍弃标准地名不用,另外命名、使用一个所谓的“策划推广名”“项目销售名”的非标准地名(有的不惜篡改商品房预售证等公文规避工商部门查验)进行公开宣传、发布广告。这种行为,可以称作“标准地名批而不用”。这类问题,不仅违反了国务院《地名管理条例》“必须命名和更名时,应当按照本条例规定的原则和审批权限报经批准。未经批准,任何单位和个人不得擅自决定。”的规定,也使同一个楼盘存在两个乃至多个指称名称,形成了事实上的一地多名问题。由于广告效应的放大,致使非标准地名却大行其道,社会上却对标准地名知之甚少。在实际社会交往中,就连地名管理者也不得不使用这个非标准地名,不然就没办法与人交流。

    案例1:有些开发建设单位以住宅区主出入口所在道路编门牌号,并以“××路××号”作为小区的标准地名去编制住宅楼幢号并办理房屋预售证、公安户籍登记等,理论上讲,开发建设单位不需要再到地名主管部门申请命名住宅区的标准地名了。但实际上,开发建设单位是不愿意以门牌号来宣传自己开发的楼盘的,所以往往擅自以所谓的“策划推广名”“项目销售名”非标准地名对外宣传、使用。

    在实际工作中,这种情况不少。姑且不论其未经批准擅自命名使用非标准地名,本身属于违规行为,但在以路编号作为住宅区的标准地名上还存在两个问题:一是是否还可以再依据批准命名一个如“××花园”的住宅区名称,命名后是否属于一地多名?这个问题需要探讨。以路编号作为住宅区的标准地名后,再命名一个住宅区地名,已经不可能再以住宅区地名进行楼幢编号,因此,其行政管理的实际意义已经没有,但是其指位作用即地名意义尚存,从这个角度来说,只要社会实际需要,还是可以再单独命名的。这种情况,我们可以不视作“一地多名”,但前提是必须按照法定程序批准、公布才能使用。二是以路编号作为标准地名的住宅区,其通名如何确定?此类住宅区地名,在地名普查登记时,可以参照北京的做法,在门牌号的后面添加一个“院”字来解决,如“西直门外大街135号院”。

    案例2:有些住宅区地块比较大,被市政道路或内部道路分隔为若干个组团。对于这些组团,有些地方是采取一个标准地名下以数字或方位分设组团区,如“××花园一区”“××花园二区”或“××花园东区”“××花园西区”等。也有些地方采取在命名一个大的标准地名下,再为每个组团命名一个小的标准地名。有的在实际使用中以“××花园××苑”编制住宅楼幢号并办理房屋预售证、公安户籍登记等,地名过长且感觉是有二个名称。有的则只使用组团小地名“××苑”,实际上把大的标准地名当做区片名给忽略了。很明显,在住宅区等地名中,大地名套小地名的方式并不可取,一是主地名不突出,有一地多名之嫌,二是浪费地名资源。

    案例3:某住宅区的标准地名为“××花园”,房屋预售证和购房合同上均使用的是标准地名,但开发商为了谋求所谓的宣传效果,一开始对外广告宣传中使用非标准地名“VC小镇”,自称是一个“全龄儿童社区”,设有专门的儿童会所“V-CASTLE(城堡)”。“VC”实际指“V-CASTLE”,不是指维生素C(Vitamin C),也不是指风险投资(Venture Capital),存在生造词汇、哗众取宠的问题。后来又自行更换为“北宸之光”,是不是因为位于城市北部,距离北极星更近可以看见它的光芒?这种开发商凭自身的喜好或经营策略擅自频繁更换楼盘指代名称,不利于标准地名的推广使用,小区业主们也被搞得莫名其妙,不知道该用哪个好了。

    3. 一名多写。指一个地名有多种文字书写形式。其形成的原因,或因用简化字代替原名、或因方言音而误听错记、或因无规范书写形式而乱造字等。如将“东塸”写作“东区”,系自行简化,但音、意完全不同;如将“烟墩山”写作“炎当山”,是受方言影响而误写,等等。

    还有一种情况,就是开发建设单位无视各级地名管理法规的相关规定和要求,擅自在商业楼盘宣传资料、广告以及售楼现场标识、地名标志中不正确使用标准地名,而对标准地名进行换字或减字,使原本完整的标准地名出现缺失或错误的行为。其中,比较多的是缺失通名,还有的开发建设单位在宣传使用标准地名时,专通名字体大小不一,将专名写得很大,通名则很小。这种现象,可以称作“标准地名用而不全”。这些做法,不符合民政部《地名管理条例实施细则》“标准地名原则上由专名和通名两部分组成”的规定,破坏了一个标准地名“专名+通名”的基本结构形式,由此误导了社会对该标准地名及其类别的正确认知。

    案例1:如有个楼盘,标准地名是“棠×湾花园”,对外宣传只使用“棠×湾”,不知就里的人还以为是一个河湾名称了,误导了社会对该标准地名的类别认知;有的擅自更换通名,如“××雅园”,开发企业擅自改为“××郡府”,俨然成了封建时代的郡王府了。

    案例2:有一种特殊情况,指的是开发建设单位以合法注册取得的企业名、商标名来代替标准地名使用的违规事实认定。此类情况,一般在楼盘广告宣传、销售阶段不存在明显的违规行为,因为开发建设单位为宣传本企业及其注册商标,在户外广告、现场围挡、销售场所标注企业字号、注册商标或在企业所在楼宇上标注企业名、商标使用地标注注册商标,都是正当的合法行为。

    但开发建设单位有下列行为的,可以认定存在违反民政部《地名管理条例实施细则》“机关、部队、团体、企业、事业单位的公告、文件、证件、影视、商标、广告、牌匾、地图以及出版物等方面所使用的地名,均应以正式公布的标准地名(包括规范化译名)为准,不得擅自更改。”规定以及地方法规规章的相关规定,存在以企业名、商标名代替标准地名的违规行为,应该列入监督执法范围:

    在楼盘显著位置未设置标准地名标志、标识,但在非本企业所在楼宇上标注企业字号、非商标使用场所标注商标名的(企业或商标使用场所只在A楼,企业字号却标注在所有楼上),或在地址标注上未使用标准地名而使用企业字号、商标名的(即应为“标准地名+楼号、层号、室号”,不得使用“企业字号或商标名+楼号、层号、室号”),存在未按《地名管理条例》规定设置标准地名标志、以企业名或商标名代替标准地名的违规行为。

   前述“一地多名”、“一名多写”,是不符合国务院《地名管理条例》“一地多名、一名多写的,应当确定一个统一的名称和用字”规定的,各级地方地名管理法规也都有相关规定和要求,需要加以规范和整治。

    (二)不规范标准地名

    不规范标准地名,指虽经县级以上人民政府及地名主管部门批准、公布启用,但不同程度存在着“大、洋、怪、重”等含义不健康、不符合国家及各级地方地名管理法规、规范问题的标准地名。

    1.“大”,即刻意夸大。指违反民政部《地名管理条例实施细则》关于地名要“反映当地人文或自然地理特征” “新建和改建的城镇街巷、居民区应按照层次化、序列化、规范化的要求予以命名。”的规定,在含义、类型和规模方面刻意夸大,地名的专名或者通名超出了其指代地理实体实际的现象。但是,确定是否存在“刻意夸大”问题,国务院《地名管理条例》和民政部《实施细则》里没有相应的标准,客观上难以把握和限制。目前,各地在这方面已有不少实践,出台地方性法规、政府规章或规范性文件,制定了地方标准来加以规范。没有相关规范的,可以抓紧参照制定。

    专名刻意夸大的主要表现是过分夸大住宅区、建筑物等地理实体的地域、地位、规模、使用功能等。对此,有些地方制定法规作了一定的限制。譬如,《江苏省地名命名更名管理办法》规定地名专名“不使用中央国家机关所在地名称或具有特定政治意义标志性建筑物名称,不使用具有特定政治、民族、宗教含义的词语,如‘天安门’‘中南海’‘首府’等,亦不得使用上述名称的谐音词语”“不使用‘世界’‘环球’‘宇宙’等特大地名和‘亚洲’ ‘欧洲’等各大洲名称……”“一般不使用‘中国’‘中华’‘中央’‘全国’‘国家’等词语,确需使用的,须提供国家有关部门的相关批准文件” 等等。

    案例:在某住宅区,开发商使用的名称为“万国府”,建设规模也就5万多平方米的建筑面积,其与万国之意相去甚远,明显名实不符。

    通名刻意夸大的主要表现是地名通名层级混乱、名实不符。随着地名管理的日益规范,通名层级已经形成相应的规范。各地地方性法规、规章或规范性文件对此也有了比较细致的分类。继续以《江苏省地名命名更名管理办法》为例,《办法》对道路通名、住宅区通名、大型建筑物通名制定了使用标准和范围。其中,明确“‘大道’‘大街’:适用于红线宽度50米以上的主干道。其中,以通行为主的称‘大道’,兼具商业功能的称‘大街’”。“‘山庄’:适用于依山而建,占地面积1万平方米以上,绿地率35%以上,有一定园林景观的低密度低层住宅区”。

    案例1:现今城市道路地名的通名,一般都分为“大道、大街”“路、街”“巷”“里弄(胡同)”等层级。其中,“大道”一般指在一定的红线宽度以上的较长主干道路。但有些地方却盲目求大,十来米宽的非主干道路也称作“大道”,破坏了道路通名的层级规则。

    案例2:“山庄”,顾名思义应该是依山而建的,而且面积要有一定规模。但是在有些地方,明明是平原水网地区,却也有叫“山庄”的。如某地有个住宅项目,用地面积2.5万平方米,总建筑面积也只有1.5万平方米,据称“周边水网交织,阡陌纵横,林木葱茏”,却唯独没提到有什么山,却起了一个“御园山庄”的名称,感觉高大上不说,还自夸“纯独立私秘别墅及她独特的英伦原素和优美的北美建筑风格充分地体现出了她的尊贵与奢华”,也不知道小区如何同时体现英伦原素和北美风格的?

    2.“洋”,即崇洋媚外。指违反国务院《地名管理条例》关于“凡有损我国领土主权和民族尊严的,带有民族歧视性质和妨碍民族团结,带有侮辱劳动人民性质和极端庸俗的,以及其他违背国家方针政策的地名,必须更名”“中国地名的罗马字母拼写,以国家公布的‘汉语拼音方案’作为统一规范”和民政部《地名管理条例实施细则》关于“不以外国人名、地名命名我国地名”等规定,盲目使用外语词及其汉字音译形式命名我国地名,以及用外文拼写我国地名等现象。
案例1:有直接引用外国地名命名的。如,普罗旺斯,为法国东南部的一个地区,是世界闻名的薰衣草故乡,也是地中海沿岸著名的旅游胜地。因此,各地开发商以此来命名所开发的住宅楼盘,自我感觉充满了浪漫气息。此外,还有“伊顿小镇”“威尼斯花园”等。

    案例2:采用外来语音译形式命名,名称无中文含义。如,奥特莱斯,是英文OUTLETS的中文音译。其英文原意是“出口、出路、排出口”的意思,在零售商业中专指由销售名牌过季、下架、断码商品的商店组成的购物中心,因此也被称为“品牌直销购物中心”。但开发商直接使用了这个音译词来命名为“百联奥特莱斯广场”。还有称“帕提欧公馆”的,“帕提欧”是西班牙文“Patio”音译,是对西班牙建筑中最具特色的、柱廊四围的露天庭园的称呼,如果按照“帕提欧公馆”意译进行命名的话,就是“露天庭园公馆”,开发商说不定就不愿意了。

    案例3:还有较为隐蔽的一种手法,即有些名称从单个文字的中文含义解释来看,没有一点问题,但组合以后却与外国地名的固定中文译写相一致。譬如:雅,可以解释为雅致;典,可以解释为经典。一个经典、雅致的小区可不可以叫“雅典花园”呢?雅典是希腊首都,这就不符合规范了,改成典雅花园应该就可以回避了。又譬如:唐,可指唐朝,引申为汉唐遗风;宁,安宁、宁静。一座具有汉唐遗风、环境宁静的宅院,有问题吗?宅院没问题,但地名有问题。合起来的“唐宁”,让我们容易联想到英国首相府唐宁街10号。因为在中国,从正常的逻辑思维角度,即使是中式建筑,一般不会把住宅区比喻为一座具有汉唐遗风、环境宁静的宅院;即使有一座具有汉唐遗风、环境宁静的宅院,一般也不会想到使用“唐宁”作为专名,因为“唐”和“宁”本身没有必然关联性。其实,开发商骨子里念念不忘的是那个首相府。

    上述案例,均违反了地名管理法规,属于“以外国人名、地名命名我国地名”或使用外语词及其汉字音译形式命名我国地名的行为。

    3.“怪”,即怪异难懂。指违反《地名管理条例》及其实施细则中地名要“反映当地人文或自然地理特征”“使用规范的汉字或少数民族语文字”“避免使用生僻字”等规定,盲目追求怪诞离奇,地名含义不清、逻辑混乱、低级庸俗、繁简混搭、中西混用或带有浓重封建色彩等现象。

    反映当地人文或自然地理特征,主要指新生地名应与当地的历史文化背景相贴切。譬如,无明确历史依据,新生地名使用古代帝王的称谓以及历史上的官衔名、职位名、政区名等词语或使用“皇”、“帝”、“御”等带有封建王权色彩字词的,不仅带有浓重的封建色彩,也与当地历史文化不符。

    使用规范的汉字或少数民族语文字,不仅地名中使用的文字必须是规范的汉字或少数民族语文字,而且其含义解释也必须符合汉语语法,通俗易懂,含义健康。否则,都无法解释含义的字词,自然属于怪异难懂了。

    “避免使用生僻字”,主要是为便于社会交往以及地名信息化建设的需要。所谓生僻字,又称冷僻字,是指不常见的或人们不熟悉的汉字。在实际操作中,如何确定是否属于生僻字呢?一般我们可以认为,在现代汉语字(词)典中查不到的,可以作为生僻字避免使用。此外,按照第二次全国地名普查技术规范中规定,“地名名称中文字符编码应遵循《信息技术 中文编码字符集》(GB 18030-2005)规定”,当某个字包含在GB 18030-2005 中时,字符编码可以按常用汉字处理。而未包含在GB 18030-2005 中的字,应在按照《第二次全国地名普查工作规程》规定填写第二次全国地名普查用字读音审定申报表,按程序申报审定后,由国务院地名普查办统一编制下发该字的字符文件。也就是说,必须使用生僻字的,应逐级上报审定后才可以使用。

    名称怪异难懂的现象,在商业楼盘领域较为突出。

    案例:某开发商为其开发建设的楼盘起名“郡未来”。“郡”,是古代行政区划通名,与“未来”合在一起,其含义无法理解,非常怪异。但从企业“join the future”(共创未来)宣传语来看,也许可以理解其含义:“郡”是“join”的中文谐音字,“未来”是“the future”的意译,音译+意译形成了这样一个不伦不类的名称,也与“join the future”的原意大相径庭。

    4.“重”,即重名同音。指违反国务院《地名管理条例》及其实施细则关于“一个县(市、区)内的乡、镇、街道办事处名称,一个乡镇内的自然村名称,一个城镇内的街、巷、居民区名称,不应重名”等规定,一定区域范围内存在多个地名重名或同音等现象。地名重名或同音的麻烦多、隐患多,直接影响交通、邮政、报警、商业活动和人际交往。

    地名重名或同音的产生,大多数有一定的历史原因。一是历史上受到经济社会发展水平的限制,社会交流的区域狭小,多数地名又是当地群众在当地社会交往中约定俗称的,因此,所产生的地名不可避免的与现行规定不符而存在重名同音问题。二是由于行政区划调整,原本不属于重名同音范围的地名出现重名同音的问题了。

    案例1:某市W、H两区各有一条金山路,W区金山路为南北向,北至自然地理实体金山的东侧,H区金山路东西向,西至金山的北侧。虽然两条金山路位于两个行政区域,但因为挨得比较近,且位置都比较重要,重名的金山路给周边居民和外来人员造成了不小的麻烦,走错道的情况时有发生。当地地名主管部门在协调处理时,两区都希望对方更名,一时难以解决。地名主管部门根据两条金山路按照规划今后将贯通的情况,提出了将H区金山路改为金山东路,将W区金山路改为金山南路的方案。经过多次论证、协调,金山路重名问题终于得到了解决。

    案例2:2012年8月,经国务院批准,吴江市撤市设区,随之而来的就是吴江区的人民路与苏州老城区人民路出现重名。根据相关规定,吴江区提出将吴江区人民路改为开平路的更名方案。“开平”是五代中后梁的年号。开平三年(公元909年),吴越王钱霮奏请后梁同意,割吴县南地、嘉兴北境,置吴江县,属苏州,吴江自此立县。“此次吴江区将人民路更名为开平路,既是纪念吴江的这一段历史,也是体现了吴江人民坚持改革开放、建设和谐平安社会的信念。”

    5.其他不规范地名。主要指违反《地名管理条例》“各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称,一般应与当地地名统一”和民政部《地名管理条例实施细则》“不以著名的山脉、河流等自然地理实体名称作行政区域专名;自然地理实体的范围超出本行政区域的,亦不以其名称作本行政区域专名”“县、市、市辖区不以本辖区内人民政府非驻地村镇专名命名”“乡、镇、街道办事处一般应以乡、镇人民政府驻地居民点和街道办事处所在街巷名命名”等规定,出现派生地名与主地名不一致等现象。

    按照上述对相关政区地名的派生要求,这种派生地名与主地名不一致等现象,各地还是比较普遍的。一种是主地名没有变化,但是由于行政区划变更或政府(办事处)驻地的迁徙,原派生的老镇名、街道名称又不宜更名造成的。一种是因为主地名的多次变更,有些派生地名没有跟着变更造成的。

    案例1:三湘都市报2009年8月29日有一篇报道,说永州市冷水滩区有一个镇,镇政府牌子挂的是“普利桥镇人民政府”,而派出所挂的牌子却是“普里桥镇派出所”,这两家单位只相隔10来米,到底谁的地名是正确的?当地市民因为不同证件上标注的地名不同,遇到了不少麻烦。有市民的驾照地址写的是“普利桥镇”,而第二代身份证的地址写的却是“普里桥镇”,每当交警查验驾照时,因地名不同交警怀疑他的驾照有问题,让该市民感到郁闷。据了解,普利桥镇沿用镇政府驻地普利桥自然地名命名。明初,始名“土地桥”;1939年前后,改名“堡里桥”;1943年,东安县顾畴和尚来此做法会,改为“普利桥”,意即“普利四方”;文化大革命中,改“利”为“里”,称“普里桥”;1982年恢复“普利桥”,镇名也恢复为“普利桥镇”。由此看出,由于一些机构的派生名称没有随之更改,“普利桥镇”与“普里桥镇”虽然只是一字之差,却给很多居民带来了麻烦。

    (三)不规范地名标志

    地名标志是法定的国家标志物,是推行标准地名社会化最有效的途经,其地名的汉字书写、汉语拼音字母拼写和表现形式具有严肃的政治性、政策性,涉及国家主权与尊严,涉及民族政策。因此,地名标志的制作、设置,必须符合《地名 标志》GB17733-2008国家标准。但是,各地地名标志设置管理工作还存在一些管理不到位、违反法规规定、不符合技术规范的地方,主要表现在:

    1.管理不规范。国务院《地名管理条例》规定“地方人民政府应责成有关部门在必要的地方设置地名标志。”以及民政部《实施细则》规定“行政区域界位、城镇街巷、居民区、楼、院、自然村屯、主要道路和桥梁、纪念地、文物古迹、风景名胜、台、站、港、场和重要自然地理实体等地方应当设置地名标志。一定区域内的同类地名标志应当力求统一。”但是,各地地名标志普遍存在着缺失、损坏、污浊严重和增设、更新、维护不及时等管理问题,而且由于地方地名标志设置政出多门,在同类地名标志的设置形制也不够统一,没有体现出地名的层次化、序列化特征。因此,各地应充分认识加强地名标志管理的重要性,采取有力措施,理顺管理体制机制,实现地名标志管理的标准化、规范化。

    2.形制不规范。《地名 标志》国家标准对各类地名标志的规格、外观、颜色、材料及性能等技术问题都做了明确具体的规定。如,路街牌的规格为(1700mm~1200mm)×(700mm×300mm),颜色采取东西向蓝底白字、南北向绿底白字等规定。但是,有些地方并没有完全按照国家标准的要求进行制作、设置,有的模仿景区内部标识样式,把路街牌设置为简易指路牌式样,一根杆子上安装着的双向路牌标志,其高度、规格、字体大为缩水,牌面内容标注不全,缺省注音等。还有的地方居然使用红色作为路街牌的底色,不符合国家标准中对地名标志颜色要求。

    3.书写不规范。《地名 标志》国家标准对各类地名标志的内容、书写和布局都作了明确规定。如,街巷牌上部五分之三区域标示街巷名称的汉字书写,下方五分之二区域标示汉语拼音字母拼写;楼幢标志在左边五分之三区域标示住宅区名称的汉字书写和汉语拼音字母拼写,右边五分之二区域标示楼幢编号。有些地方的道路街巷牌的文字书写及其布局,并没有按照国家标准来处理,字体、字形、字号存在问题,有的住宅区楼幢牌,只写了一个楼幢号而没有其他任何信息。

    4.注音不规范。《地名 标志》国家标准规定地名标志上的地名采用汉语拼音方案拼写,这是依据《中华人民共和国国家通用语言文字法》“《汉语拼音方案》是中国人名、地名和中文文献罗马字母拼写法的统一规范,并用于汉字不便或不能使用的领域。”和国务院《批转关于改用汉语拼音方案作为我国人名地名罗马字母拼写法的统一规范的报告》中将“汉语拼音字母作为我国人名地名罗马字母拼法”规定提出的。中国地名罗马字母拼写法就是“汉语拼音方案”,并遵循《中国地名汉语拼音字母拼写规则(汉语地名部分)》。由此可以得知,在地名标志中,与中国地名汉字书写方式相匹配对应的是中国地名罗马字母拼写法,而不是外文翻译。而社会上长期存在着认识误区,所以当在一个地名汉字下面标注了汉语拼音,有些人就会认为不妥,应该翻译为英文。因此,各地设置的地名标志中普遍存在英文标注、汉语拼音与英文混注的现象,或虽然使用了汉语拼音,但其分写和连写不规范。

    案例1:现在各地地铁站地名标志的中文站名下的罗马字母拼写法,多数采用英文意译。如成都的孵化园站,翻译成Incu-bation Park,科技园站翻译成Hi-Tech Zone,有专家认为这样的翻译看似表达了地名含义,实际上不便于交流,“一个不会说中文的外宾问路,一个不懂英文的成都人能知道他问的是哪儿吗?”这个时候,语音是首要的,语义还来不及交流。

    案例2:有的地方设置的路牌,采取专名标注汉语拼音,通名使用英文的“路(Road)”“大街(Street)”“大道(Avenue)”“巷(Line)”。如上海的“南京西路”标注为West Nanjing Road,“银城中路”标注为 Center Yincheng Road,如果按照规范的汉语拼音拼写方式,应为Nanjing Xilu、Yincheng Zhonglu。

    案例3:有的地方设置的路牌,虽然全部标注了汉语拼音,但是没有遵循《中国地名汉语拼音字母拼写规则(汉语地名部分)》,汉语拼音分、连写不规范。或采取按字拼写,如有个枧头村的村牌,汉语拼音写作“Jian Tou Cun”,正确的写法是“Jiantou Cun”;或分隔位置不准确,如“南京西路”正确的写法是“Nanjing Xilu”,而不是“Nanjingxi Lu”。

    二、清理整治的原则

    (一)结合普查,依法实施。第二次全国地名普查的目的是查清地名基本情况,掌握地名基础数据,提高地名标准化水平,加强地名信息化服务建设,为社会提供全面准确的地名信息。其中,查清地名基本情况,就包括了查清不规范地名的相关情况,而要提高地名标准化水平,就必须大力解决存在的不规范地名问题。因此,各地要把不规范地名清理整治工作作为第二次全国地名普查的重要内容来抓,利用原有组织网络、人员力量,与地名普查工作一并部署和推进,对解决这一问题将起到事半功倍的效果。

    不规范地名清理整治,是一项政策性、法律性很强的行政行为。一方面,社会上对不规范地名的认知、认定会存在一定的分歧和争论;另一方面,对不规范地名的处理势必会涉及到部分单位和个人的利益问题。因此,清理整治不规范地名,必须坚持依法行政的原则,要严格遵循有关法规、制度、标准和法定程序审慎进行,避免由此产生法律纠纷。

    二、严格标准,稳妥推进。不规范地名的认定,不能仅仅依据其表象,而应首先在梳理国家以及各级地名管理法规、规定和相关技术标准的基础上,根据本地实际科学确定和公布不规范地名认定的政策、法规依据和界定标准,及其标准化方式,并严格按照界定标准进行筛选,并经过广泛听证、论证、公示等程序,确定清理整治对象。同时,在清理整治过程中,应正确处理好清理整治和保持地名稳定之间的关系。在保持地名相对稳定的前提下,按照“管好增量、整治存量”要求,进一步建立健全相关法律制度、工作机制,严防新增不规范地名,分类、分级、分层,依法、稳慎、有序推进已有不规范地名的清理整治,避免形成地名更名之风。

    三、为民便民,节约资源。清理整治不规范地名的目的是推进地名标准化,方便行政管理与社会交往。因此,清理整治工作必须遵循为民服务、厉行节约的理念,不能由此产生群众意见或社会成本陡增。对体现优秀传统文化和地方文化特色的地名要做好保护、传承和发展工作。对不明显违反地名管理法规规范、当地群众已经习惯、可改可不改的地名不要更改。对已有不规范地名标志,可以结合实际进行适当修补更正,并通过制定地名标志规划逐步更换,不搞“一刀切”进行大范围全面重新设置,做到既方便群众又节约公共资源。

    四、因地制宜,协调一致。坚持实事求是,尊重各地文化差异,重点整改有损国家主权和民族尊严、违背社会主义核心价值观、严重背离公序良俗的不规范地名及其标志物。对确需更名的,在制定更名方案时应充分尊重当地群众意见,并与有关方面协商一致,避免引发不必要的社会矛盾。对不规范使用标准地名等问题,应依照地名管理法规规范,加强行政指导和宣传教育,促使相关单位和个人自觉遵守地名管理法规规定,有法规依据的地方可以采取行政处罚等强制性手段,监督其消除不规范使用标准地名问题,减少和杜绝出现新的问题。

    三、清理整治的措施

    (一)加强组织领导。按照国务院第二次全国地名普查领导小组、国家民政部的统一部署,各地要切实加强不规范地名清理整治工作的组织领导,充分发挥“政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与”的工作机制,进一步明确各相关部门的职责分工,确保清理整治工作责任到位、任务落实。各级第二次全国地名普查领导小组成员单位应按照本级领导小组的统一部署和各自分工,配合地名主管部门开展不规范地名清理整治,并做好本部门、本系统所肩负的清理整治工作。

    不规范地名问题由来已久,其清理整治的范围广、难度大,各级第二次全国地名普查领导小组应适时开展专项指导督查和相关协调工作,有效推进清理整治工作。县级以上地方地名普查办公室应组织、邀请当地历史、地理、文化、社会、法律等方面专家和相关部门负责人成立清理整治不规范地名工作专家组,负责有关评审和指导工作。

    (二)积极宣传引导。各地要结合本地实际,充分利用新闻媒体、网络新媒体以及开展广场宣传、发放宣传页(册)等各种形式和渠道,广泛宣传地名法规、标准和政策,大力宣传不规范地名清理整治的意义、内容和要求,发挥舆论引导和监督作用,争取社会各界和宣传、工商、城管、交通、公安等主要相关部门的广泛认同、理解和支持,不断增强社会各界自觉遵守地名法规、规范使用标准地名和地名文化保护意识,营造良好的社会氛围。必要时,对一些群众意见大、久拖不决的问题,可开展集中整治活动并通过新闻媒介的宣传报道形成一定的社会震撼力,以引起有关单位的重视,推动问题的解决,并起到社会警示作用。

    (三)注重长效管理。消除不规范地名,应坚持标本兼治,把阶段性活动和长期性制度建设相结合。各地应以第二次全国地名普查和不规范地名清理整治活动为契机,在认真总结工作经验的基础上,积极转化利用地名普查和清理整治成果,进一步加大法规制度建设和文化培育力度,健全地名法规、规章、规范和标准,理顺地名命名、更名审批权限,细化工作程序,规范管理措施,建立健全地名命名、更名、注销和使用管理的长效监督机制,从源头上遏制新的不规范地名产生,实行地名管理法治化、科学化、标准化,切实保护好地名文化。

    要完善地名规划编制工作,充分发挥地名规划在提高地名标准化水平上的规范、引领作用。通过编制、落实地名规划,进一步增强各级地名管理的全局观念,引导地名主管部门或有关部门、单位按照地名规划的要求进行地名规范化工作或开展地名管理活动,防止各自为政、各行其是的问题,从源头上控制地名命名更名的随意性。

    要加强事前行政指导和事后行政监督。开展事前行政指导,可以通过向地名申报、使用单位发放“行政指导意见书”等形式提供正面或负面清单,明确相关单位的法定业务,规范相关单位使用标准地名的行为。开展事后行政监督,要坚持和定期性相结合。经常性监督,可以以各级地名干部为骨干并吸收社会兼职的地名监督员,形成监督网,做到时时处处都有监督活动。 定期性监督,对一些带有倾向性的问题,应定期与有关部门联合,集中开展执法检查,并利用新闻媒体,扩大社会舆论影响力,收到事半功倍的效果。

    四、清理整治的方法

    (一)前期准备。由于不规范地名的长年积累,使清理整治工作具有相当的复杂性。因此,必须加强宣传教育、组织动员,积极、认真做好各项准备工作,为清理整治创造良好的工作环境。

    1.制定方案。各地应按照国家统一部署和要求,结合第二次全国地名普查和各自实际,研究制定不规范地名清理整治工作实施方案,梳理清理整治的法规规章依据,明确工作原则,制定界定标准,健全工作机制,确定实施步骤和方法,强化监督评估要求等。

    2.舆论宣传。制定舆论宣传计划,有目的、有步骤地充分利用多种手段,广泛宣传以正面引导,发挥舆论引导和监督作用,争取社会各界和各相关部门的广泛认同、理解和支持,形成良好社会舆论环境。

    3.组织准备。不规范地名清理整治工作,在各级第二次全国地名普查领导小组的统一领导下,由同级第二次全国地名普查领导小组办公室具体组织实施,并建立领导小组成员单位联席会议制度,确定相应职责,形成齐抓共管的工作环境。各级第二次全国地名普查领导小组办公室可在地名普查专家组的基础上,成立清理整治不规范地名工作专家组,负责有关评审和指导工作。

    4.动员部署。各级第二次全国地名普查领导小组召开清理整治不规范地名工作动员会议,研究部署清理整治工作,统一思想认识,确定实施方案,明确目标要求和责任分工。同时,采取以会代训、专业指导讲座等形式开展各级业务人员培训,熟悉、掌握地名管理相关政策法规和清理整治工作要求,按照规范流程开展工作。

    (二)调查摸底。各地要按照不规范地名清理整治要求,以县(市)、区为单位,结合第二次全国地名普查工作,摸清底数详情,进行分类梳理,依法确定不规范地名问题清单。

    1.摸清底数。结合当前的地名普查工作,以县(市)、区为单位,组织基层普查人员进一步收集和掌握非标准地名、不规范地名、不规范地名标志等情况的底数和详情,为开展保护和治理提供准确、全面、详实的资料。

    2.分类梳理。以县(市)、区为单位,对收集的资料,根据地名管理法规规范、不规范地名问题的界定标准进行分类梳理,按照清理整治的对象类别、地名类别、责任单位、监管部门、产生时间和原因等情况,整理、编制不规范地名的初步清单。

    3.合法性审查。除有明确规定外,法规、政策一般不溯及既往。不规范地名产生的原因,既有开发建设单位、地名管理部门的主观因素,也有地名管理法规不完善的因素。所以不能简单用现在的地名法规、政策、规范来衡量已存在的地名,而应当根据该地名产生、审批时的法规情况来判断其是否属于不规范地名。因此,需要引入合法性审查机制来严格甄别清理对象。以县(市)、区为单位,组织专家组对列入不规范地名初步清单的地名进行合法性审查,形成不规范地名初审清单和初步处置意见。

    4.风险评估。不规范地名清理整治,对已经习惯或正在使用该地名的单位、居民将带来一定的影响。因此,各级地名普查办公室应邀请相关专家、基层组织和群众代表对不规范地名初审清单和初步处置意见进行法律评估和相关风险评估,重点评估在法律、经济(社会成本投入)、社会舆论(群众接受度)等方面的社会风险,对社会风险较大的地名应慎重处理。必要时,应举行社会听证、论证,广泛征求社会意见。

    5.确定清单。以县(市)、区为单位,根据风险评估结果和社会意见,由专家组及部门间联席会议对初审清单和初步处置意见进行审核论证,提出拟清理整治不规范地名的建议清单以及相应的处置意见,确定该地名的清理整治责任单位等,并予以社会公示。

    (三)分类整治。对排查出来的不规范地名问题,要依照有关法规和标准,分类、分级、分层组织清理整治和进行标准化处理。凡涉及地名更名、调整的,必要时应组织听证、论证,并予以社会公示。整治、处理的结果,应及时向社会公布。

    1.纠正违规地名。即依法纠正违反国家和各级地名管理法规、规章、规范的各类不规范地名。一是对存在不符合地名命名原则、群众反映强烈、确实需要更名的不规范地名,根据管理权限由相应行政管理部门督促相关单位或产权人提出更名方案,并按照法定程序进行更名。二是对派生地名与主地名不一致的问题,在充分论证的基础上,由相应行政管理部门督促相关单位或产权人按规定程序予以更名。三是对未按规定履行审批手续擅自命名、更名的,由相应行政管理部门督促相关单位或产权人按规定程序和要求补办命名更名审批手续。

    2.消除无名多名。即消除有地无名、一地多名、一名多写等问题。一是对有地无名且确需地名的,应根据地名的不同类别,由相应行政管理部门负责督促相关单位或产权人提出命名方案,按照法定程序予以批准、公布。二是对一地多名、一名多写的,可以按照该地名的历史文化深度、社会使用频度、群众认可程度来筛选予以保留的名称和文字书写形式,并阐明相应的依据和理由,按照法定程序予以批准、公布。

    3.解决重名同音。即对存在重名、同音问题的地名进行更名、调整。由相应行政管理部门督促相关单位或产权人,综合考虑各重名地名的知名度、使用时间、调整成本等因素,在确定保留其一不动后,提出其他地名的更名方案,并按照法定程序及时进行更名。在制定方案时,一是可以保持通名不变,通过启用“别名”、“曾用名”或新起名等专名更名的方式解决重名同音问题,如前述“吴江区人民路更名为开平路”的案例。二是可以原专名、通名均保留不变,通过添加区域限制词或方位词(如东西南北、前后、上下、左右等)或修饰词(如大、新)等方式解决重名同音问题。如前述“金山路重名”,分别改为“金山东路”“金山南路”。三是可以保持专名不变,依据地名相应等级,通过更换通名的方式来解决重名同音问题。譬如,有“中山路”重名的,可以按此原则,将较窄、短的中山路更名为“中山街”等,以示区别。

    4.规范地名使用。即及时纠正在公共场合使用不规范地名的行为。重点清理整治地名标志、交通标志等公共标志,新闻、广告、广播等公共媒体,地图、工具书等公开出版物,公文、证件、车船机票等各类文书票中使用非标准地名、使用不规范汉字书写地名、使用外文拼写地名等违反法规标准的现象。

    规范地名使用,涉及面广量大,单靠地名主管部门难以短时间见效,因此,需要多管齐下。一是发挥部门合力。对发现并列入清理整治清单的问题,按照政府部门的职责范围,及时通报相应行政管理部门督促相关单位或产权人进行整改。二是开展行政指导。地名主管部门可以以“行政指导提示书或意见书”的形式积极开展行政指导,增强相关单位或产权人遵守地名管理法规规范的主动性、自觉性,自动整改。二是加强行政执法。对拒不履行法定义务的相关单位或产权人,应予以曝光或者按照相关地方法规行政处罚条款给予一定的行政处罚,并纳入社会征信体系等。

    5.完善标志管理。即纠正地名标志设置中存在的问题,采取有力措施加强和完善地名标志管理。一是编制地名标志规划。依据清理整治成果,拟订本区域地名标志的近期和中长期发展规划。譬如,确定已设置标志区域的更新计划,未设标志区域的新设计划,尚未完全设置标志区域的增设计划;确定分期分批普及地名标志的计划;确定各类地名标志的质料、造型、规格方案,如何体现各类地名的层次和序列特征的计划等。通过逐步实施地名标志规划,有计划有步骤地推动本地区地名标志建设沿着国家标准的轨道健康发展,逐步实现地名标志的规范化、层次化、序列化和社会化。二是进一步加强部门协调和合作,按照地名法规规定,共同建立和完善地名标志统一规范体系和地名标志长效管护机制,确保地名标志设置及时、整齐规范、清晰美观,发挥地名标志在方便社会交往中的应有作用。三是根据不规范地名清理整治成果,由相应行政管理部门按照职责分工,依据《地名 标志》国家标准及时更换、增设相关地名标志。四是对已有的不规范地名标志,可以结合实际进行更正修补或制定计划逐步更换到位。

    (四)评估验收

    1.评估完善。不规范地名清理整治工作涉及面广,情况复杂,社会反响较大。因此,在实施过程中,各级地名主管部门要对清理整治工作进行实时跟踪评估。一是通过评估分析当前清理整治工作,全面掌控进度情况,不断总结经验提高工作水平和成效。二是通过评估分析,及时发现存在的问题和不足,不断完善实施方案和工作方法,采取切实可行的措施,把问题解决在萌芽状态,维护社会和谐稳定。

    2.成果整理。各级地名主管部门应加强清理整治工作档案资料的制作收集,工作结束后及时归档、整理,形成清理整治工作成果档案。清理整治工作成果主要包括:不规范地名清理整治工作组织机构情况、实施方案和工作计划等,会议文件、领导讲话、纪要、座谈会(论证会、听证会)记录、培训教材课件等文字或电子材料,不规范地名清单及处理意见、解决方案、公示公布等材料,法规制度建设、分类整治结果情况和标准化处理资料等,评估报告、工作总结、验收意见等,以及清理整治工作产生的其他文字或电子材料等。

    3.总结验收。清理整治工作完成后,各地要及时总结本地区的地名文化保护和清理整治成果经验,并将相关工作情况报上一级地名普查领导小组验收。上级地名普查领导小组应认真组织验收,对不符合清理整治要求或未按要求开展清理整治的,应提出整改意见,及时督促落实,确保清理整治工作取得实效。

 
 
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