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慈善法将极大推动中国慈善事业发展
【字体: 】   2016-03-25   来源: 学习时报
 

 正在召开的第十二届全国人民代表大会第四次会议即将审议备受关注的《中华人民共和国慈善法(草案)》。历时十年,慈善立法终于要“修成正果”,这将是中国慈善事业的里程碑。围绕公益慈善组织与公权力的关系问题,本报记者对整个慈善法起草过程的重要参与专家、全国政协委员、清华大学公益慈善研究院院长王名教授进行采访。

  公益慈善与公共权力

  记者:慈善事业的发展必须要有足够的环境和空间,但又必须受到合理的规制以保护各方利益。那么,慈善组织和公权力之间的关系应该是怎样一种模式?或者说,公权力如何介入?具体来讲,可能会体现在登记、监管等很多环节上。您是怎么看这个问题的?

  王名:这次慈善法草案用的是“慈善”这个概念,但我个人一直主张用“公益慈善”(慈善其实有小慈善、大慈善之分。公益慈善体现了大慈善的概念,是能体现现代慈善全过程的更为完整的概念)。你问的这个问题的核心在于:公益和公共的关系。其实现代慈善也是一种公共过程。它是以自愿的方式动员社会的一定意义上的公共资源,然后通过公共资源的有效配置,去开展公共服务。只不过,这是特殊的公共服务,我们把它叫作公益服务。

  正因为公益慈善也是这样一种公共过程,公权力在整个过程中都与公益慈善相伴而行。有一种传统的说法是,公益慈善是公权力的一种补充形式,或者说二者是此消彼长、零和的关系。但我个人更认同的是,现代社会中,公益慈善离不开公共管理,公共管理离不开公益慈善。公权力实际上是在这两个过程中有效地配置和整合的,准确地说,是一个融合的过程。所以,讲到公权力,其实它不仅仅指政府权力。从“公共领域”的角度来理解的话:我们现在讲的公权力(也就是你提问的公权力)是建制化的公共领域;而我们现在讲的公益慈善是社会的公共领域。这两个都是公共领域,实际上都表现为公共权力。这是从比较抽象的层面来谈的。

  具体一点说,公益慈善涉及的一个核心问题是,政府和社会的关系。这次慈善法一个比较革命性的地方是什么呢?我们这次实际上把公益慈善作为一种社会资源、社会过程和公权力做了区分。公权力不能强制地介入公益慈善的过程,不能强制地分配公益慈善的资源。虽然我前面讲了二者有很密切的关系,但在制度安排上还是要做严格区分的。政府实际上是通过税收形成资源,然后通过一个民主的过程来有效配置这些资源,用于公共服务;而公益慈善是在这之外的,它不通过税收这种强制手段而是基于自愿的方式动员社会资源。

  记者:那么,在公益慈善这个过程中,公权力做什么呢?

  王名:首先是法治,为公益慈善作一个明确的制度安排。这个制度安排,一是保障公民的社会权利(慈善权);二是建立使公共资源有效配置和在阳光下运行的机制;三是保障这些资源有效地用于社会的过程。其次是登记、税收这样的行政权力的运行。再次是出现问题以后的执法和监督。再者,也是很重要的一方面,这次慈善法里专门一章讲到这个问题,即培育和支持。公权力是慈善活动很重要的一种支持力量。公权力从税收、购买服务等各种政策方面提供必要的支持。最后,保障公民的基本权利得以实现,不仅保障慈善行为者,也保障慈善受益人。这是抽象地讲公权力在公益慈善中运行的整个过程。

  具体到这次的慈善法上,这个过程体现为几个主要的环节。

  第一个方面是登记、认定和相应资质的赋予。这次建立了慈善组织的统一直接登记体制。相对于过去的混合登记体制(四类组织统一直接登记,其他实行双重管理),这是一种新的体制建立。与登记相配合的,是认定机制,这也是一个新制度。还有公募资格的许可。

  第二个方面是监管。这次的慈善法在监管体制方面有很强的创新意义。此前的监管基本上是入口管理,对社会组织在登记的时候管,登记过后就不管了。这次明确实行过程监管:门槛比较低;而在登记注册后,则要建立一个全社会参与的过程监管。

  第三个方面是支持。这是政府职能很重要的一个方面,也是这次慈善法给出的一个很重要的新的制度安排,旨在建立起包括民政、税收以及其他各相关职能部门参与的多方协调的支持体系。

  购买服务背后的改革问题

  记者:目前的这种慈善组织和公权力之间的关系模式,与您理想中的模式是否接近呢,或者说,您怎么评价?

  王名:我个人认为,这次的慈善法是一个里程碑,对整个公益慈善事业的发展、社会治理创新、社会转型,是一个重要的制度安排。无论是从立法过程,还是现行的立法框架,还是从法律出台后所可能形成的制度空间来看,这次的立法都是非常成功的。但毕竟不可能尽善尽美。就草案目前的状况而言,我个人感到遗憾的是政府购买服务问题。

  现在许多慈善组织的收入中相当一部分来自政府购买服务,甚至有的慈善组织90%、100%的收入来自于此。依照草案的规定,慈善组织取得的收入依法享受税收优惠。我曾建议将“购买服务等公共资金”列入“慈善组织的收入”中,但目前来看这并不明确。政府购买服务,意味着有一部分公共资源会进入慈善组织,这部分资源如何定性?该不该视为慈善组织的正常收入而获得税收优惠?

  政府的资金进入了慈善组织,如果是用于公共服务的话,应该享受税收待遇。通俗来讲,这实际上是钱从政府的左口袋,转到了右口袋,只不过是在右口袋花的时候,不是政府直接花,是慈善组织在花,这时候不应再征税。但草案在这个问题上比较模糊。

  当然,这种模糊状态的背后,是基于对另一个问题的考虑。现在我们的慈善组织实际上有两种类型,(通俗来讲)官办的和民间的。如果在慈善组织的收入来源中特别强调政府购买服务资金,那么,官办慈善组织则会直接把原来的政府拨款转化为购买服务。这种转换实际上是缺乏前提的,可能会影响这部分公共资源在所有慈善组织中的有效配置,可能会对改革形成消极影响。在把政府拨款机制转化为购买服务之前,机构本身的性质应当由一个政府附属机构转变成一个社会组织。我们希望在顺序上,先推进相关机构本身的改革。所以,基于这样的背景和问题,我也没有特别地坚持我的建议。

  记者:这实际上引申出了官办慈善组织的改革问题。

  王名:是的。有关官办和民办,慈善法目前没有做这样的区分。在这次政府工作报告中,总理在讲行业协会商会时讲到了政社分开的问题。政社分开对一部分慈善组织来说也是一个问题,特别是全国性的影响比较大的一些基金会和公益性社团。原来我们的公权力和慈善是没有分开的;而慈善法颁布以后,我们又希望公和私有一个合作机制。如果没有在先的改革,直接进入合作,是不行的。应该是先改革,即先成为一个独立的社会组织或者慈善组织,然后再建立与公权力的合作机制。

  那么,改革还没有进行或者还没有实现的这样一些组织,还没改革就进入了一个后改革时代,它们应该如何按照新法来参与慈善?这确实是慈善法里目前比较模糊的地方,但这也确实不是慈善法能够解决的问题,而应交给改革来解决。

  慈善财产是社会的

  记者:有相关人士建议参照公司法中的股东代表诉讼制度,设立会员派生诉讼制度,即在特定条件下赋予会员诉讼主体资格,使其可以代表慈善组织向人民法院提起诉讼,追究侵犯慈善组织利益的管理人员的责任,使慈善组织的内部治理规则长上牙齿。但目前草案没有涉及这一点。您怎么看这个建议?

  王名:这个想法的用意是好的。但问题在于概念上的不一样:慈善组织是社会的,对它的权利不是股东权利,也不是会员权利。从所有权的角度讲,在慈善组织上,是一种社会所有权。不仅是会员,其实所有的公民,都有对慈善组织的监督权和起诉权。

  在这点上,英国的公益举报制度对我们很有借鉴意义。它建立了一个全国的受理举报体系,所有公民在任何时候发现慈善组织有违法、违规或者有所质疑的话,都可以举报。我们目前还没有建立这种公益举报制度。但在监督管理方面,草案要求慈善组织的信息必须向社会公开。我们下一步也在探讨,慈善组织是公法人,它实际上是公民享有的一种权利的受体,它首先代表捐赠人,然后代表受益人,而慈善组织所获得的慈善资源是面向不特定多数人的,所以任何公民都应该是慈善组织的法律主体,都有相应的权利。

  记者:这其实也是我想问的一个问题,即慈善组织的财产所有权问题。

  王名:这是一个根本的问题,当然目前慈善法没有最后明确这个概念,这也是我个人稍微有点遗憾的。这个问题在学术界是有点争议的。我个人一直主张用“公益产权”这个概念来表述慈善组织的财产所有权,即,慈善组织的财产不属于政府,也不属于个人,它是属于社会权力范畴的一种公益产权,界于私人和国家之间。也有观点认为这是一种社会产权,意思是一样的。草案对信息公开的强调,实际上就表达了这样一种倾向:慈善财产是社会的,要对社会负责。

 
 
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