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推进社会养老服务财政政策研究
【字体: 】   2015-07-16   来源: 民政部政策研究中心
 
安徽省财政厅社会保障处

 

  中国是世界上人口最多的国家。按照常用划分人口年龄类型的国际标准,一个国家或地区的总人口中60周岁及以上人口比重超过10%,或者65岁及以上老年人口比重超过7%,即意味着该国家或地区进入了老龄社会。第六次全国人口普查数据显示,我国60周岁以上人口为1.78亿,65周岁以上人口为1.19亿,分别占总人口的13.26%和8.87%。依据国际标准,我国已经进入老龄化社会,且老龄化进程正不断加快。与西方发达国家不同的是,中国人口老龄化,是在未富先老的发展态势下与经济发展转轨、社会结构转型同步到来的,将对经济社会发展产生深远影响,并对政府财政支出结构、社会分配关系、养老保险制度、社会公共服务等领域提出新的挑战。因此,尽早研究并完善相关财政政策,充分发挥公共财政职能,加快社会养老服务发展意义重大。

 

  一、推进社会养老服务的背景、发展现状及存在问题

 

  家庭养老是一种非度化的文化,具有悠久的历史。近年来,受人口老龄化、家庭小型化和人口流动区域扩大等多种因素影响,社会养老服务急剧增长和供需矛盾激化,使推进社会养老服务成为必然选择。人口老龄化给传统养老方式带来冲击,现有公办养老机构难以满足服务需求,推进社会养老服务是应对人口老龄化的需要;人口流动造成了家庭照料缺失,代际分居造成经济支持减少,推进社会养老服务是应对人口流动冲击的需要;推进社会养老服务扩大了消费需求,加快了服务业发展,促进了劳动力就业需要,是转变经济发展方式的需要;推进社会养老服务是转变政府职能的方式之一,促进了投资主体多元化,培育和扶持了社会组织,是创新社会管理的需要。

 

  “十一五”以来,养老服务体系建设扎实推进,在城市深入开展并逐步向农村延伸,养老服务机构和老年活动设施建设取得较大进步。养老服务体系的机构和设施建设较快;从业人员规模和素质总体呈上升和提高趋势;服务内容正由单一化、简单化向多样化、个性化方向发展,服务方式正由传统模式向系统化、网络化方向转变;政府保障政策多方面发展。但经济社会快速发展和人口结构变化也导致一些深层次矛盾,加之养老服务体系制度设计缺陷及应对措施的不足,给养老服务体系建设带来一些不容忽视的问题。一是缺乏统筹规划,布局结构不合理。主要表现在城乡布局失衡、群体布局失衡两方面。二是供需矛盾突出,服务能力不足。各类养老和日间照料机构床位存在较大缺口,服务设施不足。三是经营机制僵化,服务内容单调。公办养老机构管理模式陈旧,缺乏经营意识、竞争意识和创新意识,服务内容难以满足老年人多样化的服务需求。四是监管自律缺失。主要表现在政府对养老机构监督制度不完善和服务从业人员队伍不专业。

 

  二、国内外社会养老服务主要模式和发展趋势

 

  发达国家在应对人口老龄化过程中长期探索形成的养老模式值得我国借鉴。一个多世纪以来,各国的养老模式基本都遵循“以家庭养老为主→开始发展机构养老→回归社会化养老→发展更为多元化的养老服务体系”这一发展轨迹,国外主要的养老模式大致可以概括为两种主要类型和三种基本模式。两种类型分别是:福利养老类型和儒文化类型。福利养老类型是在有经济实力的支撑和西方居家形态诸多方面的因素影响下,在社会保障体制中,老年人被赋予了独立生活的经济能力;在福利设施、服务体系以及居住环境等方面,针对老年人的身体情况,采用不同层次、不同类别的设计。儒文化类型是亚洲国家由于有较雄厚的经济实力,一方面汲取了西方社会福利养老的特点,充分赋予老年人优厚的社会保障;另一方面,还致力于开发家庭养老的功能,如提倡和鼓励“多代同居”。三种模式是家庭养老模式(老年人选择居住在家庭中安度晚年生活的传统养老方式)、居家养老模式(老年人在家庭居住并享受社会化上门服务的养老模式)及机构养老模式(老年人集中居住在专门的养老机构中,并由养老机构提供专业化护理照料服务的养老模式)。

 

  国内养老服务主要模式在各地推进养老服务工作过程中,因地制宜,因势利导,形成了一些各具特色的服务模式。一是政府主办模式。在中西部许多省市的居家养老服务被广泛应用,特点是政府主办,行政推动运作。优点是能够得到各级党政的重视和支持,保证政策能够顺利执行;并与社区建设紧密结合,从而较多地获得社会资源和社会力量的支持。缺点是效率低下,不利于政府职能转变,缺少竞争机制,不利于调动更多的社会资源和民间力量参与;服务项目单调、服务专业化程度低。二是公办民营模式。在我国东部发达地区和沿海的一些大中城市多有运用,采取租赁、承包等方式,将政府建设的养老机构交给民间组织使用和管理,提供社会养老服务。优点是更好地发挥和体现了政府的宏观管理和调控职能;降低了运作成本,运营高效;有利于服务与需求的对接。缺点是一些民间组织难以担当起政府委托的养老服务重任;政府行政管理和监督力度跟不上,民间组织产生逐利倾向。三是民办公助模式。该模式在一些养老机构发展较好、服务水平专业化程度相对较高的地方已经开始试行。其特点是政府不再兴建居家养老服务机构和设施,而是政府全部出资或部分资助,由市场为需照顾的老年人提供基本养老服务。优点是改变了政府投入和资助方式,可以加快老年服务市场的发育和成熟;市场竞争压力可以提高养老服务的效率,能够使老年人享受到更好的服务。缺点是对服务对象的资助不充足,造成老年人的支付能力与养老需求之间形成突出矛盾;受追逐利润影响,部分低偿、不赚钱的服务往往被忽视。

 

  国内外社会养老服务发展模式和历程表明,人的需求是多样化且不断升级的,养老方式也不可能是单一、不变的。随着国内外民生观念深化、社会化程度提高,社会养老服务逐步实现了转变:一是服务对象由重点救助向普惠制转变;二是服务功能由单一内容向综合服务转变;三是提供方式由政府包办向社会参与转变;四是发展格局由市场分割向营造公开竞争转变。

 

  三、推进养老服务社会化的政策建议

 

  我国养老服务发展历程表明,传统的家庭养老方式已不能适应社会的发展变化,公办养老机构也无力承担全部老年人的集中供养服务。以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务格局,是一种既符合我国经济社会发展水平、又能满足多数老年人养老意愿的优选模式。如何发挥财政职能,推进社会力量发展社区和机构养老服务,具体措施包括:

 

  (一)加大投入力度,全力支持社会养老服务发展

 

  社会养老服务是一个庞大的系统工程,在社会养老服务资源不足的情况下,政府要及时补位,加大投入力度,确保社会养老服务的健康发展。一是加大政府投入力度。一方面,明确政府投入政策。根据公共财政职能和财政管理体制,明确各级财政的投入责任。另一方面,要规范发展经费的管理。各级财政等有关部门要制定社会养老服务发展经费管理办法,建立健全社会养老服务资金投入、使用和监管机制,为社会养老服务事业发展提供物质保障。二是拓宽资金投入渠道。一方面,发挥财政投入政策引导作用。通过实施财政贴息、给予一次性床位建设补贴和运营补贴政策,引导企事单位、集体组织、民间组织等参与社会养老服务发展。另一方面,发挥政策支持体系的激励作用。进一步细化明确土地使用、税费减免、金融支持等政策,引导和支持社会资本进入养老行业,兴办社会养老服务机构,提供社会养老服务。

 

  (二)创新投入方式,有效支持社会养老服务发展

 

  创新投入方式是指改进资金分配办法、优化资金分配程度和强化资金分配透明度,提高财政资金使用有效性。一是完善资金分配机制。一方面,从促进社会养老服务均等化出发,科学确定政府补助资金投向,促进区域之间社会养老服务的均衡发展。另一方面,要建立竞争性资金分配机制,重点对规模集中、具有示范性的社会养老服务机构、社区日间照料机构予以支持,促进社会养老服务机构增强服务能力,提高服务质量。二是优化资金分配程序。在调查研究的基础上,建立区域新增社会养老服务备选项目库。根据社会养老服务发展进程和资金落实情况分年度确定政府扶持的重点,并组织专家利用备选项目库对各地申报项目进行评审,科学遴选补助项目。三是增强资金分配的透明度。对经过专家评审初步选定的项目,通过网络等公开媒体予以公示,主动接受来自养老服务举办单位、项目主管部门等社会组织的监督,确保资金分配的公正性、科学性。

 

  (三)加大政策支持,充分发挥政策资源综合效应

 

  在加大投入力度,创新投入方式的同时,要进一步整合相关政策资源,充分发挥政策的综合效应,多渠道解决养老服务资源不足问题。主要措施包括:一是税费优惠。适当减免老年服务机构的各项税费;老年服务机构用电、用水按居民生活用电、用水价格收取;向非赢利性老年服务机构的捐赠,在缴纳企业所得税和个人所得税前准予扣除;在政府扶持和优惠政策上与政府办养老机构同等对待;允许投资者提取合理收益等。二是金融支持。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式,改进和完善对社会养老服务产业的金融服务,增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场融资渠道。三是资源整合。充分考虑老年人需求,着力改善老年人的生活环境。推进社会资源整合,缓解老年生活基础设施不足的矛盾。一方面,要优化各项养老服务资源布局。另一方面,要实现同城公共资源的共建共享。四是就业资助。将发展社会养老服务与再就业工程结合起来,一方面,将养老服务人员培训纳入就业技能培训计划,与大专院校、卫生院校合作,利用就业技能培训资金对现有养老机构和社区养老服务人员进行培训,确保养老服务人员掌握基本保健、护理、康复知识和技能。另一方面,将社会办养老服务纳入公益性岗位,由政府按规定给予补贴,降低社会养老服务成本。

 

  (四)构建监管机制,提升专项资金使用效益

 

  完善的监管机制,是确保财政资金安全有效,不断提高财政资金使用效益的保证。一是建立绩效评价制度。一方面,要制定科学完善的绩效评估方案。从实施内容绩效、功能效益绩效、项目管理绩效、资金管理绩效和公共效益绩效等方面进行科学评估。另一方面,要提高评估结果的公信度。委托有资质的评估机构或者组织,对政府投入社会养老服务资金使用效果,服务机构、服务内容、服务人员和服务质量等定期进行评估。二是注重结果的运用。一方面,省以上财政部门将绩效评价结果转换为对考评对象的补助系数,并与以后年度资金分配直接挂钩,进一步调动各地强化资金管理,提高资金使用效益的积极性。另一方面,市县(区)财政部门要将绩效评估结果与社会养老服务招投标制度挂钩,促进政府购买服务的资金向优质服务资源流动。

 
 
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