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完善养老财政扶持政策的理性思考——基于石家庄市视角
【字体: 】   2015-07-16   来源: 民政部政策研究中心
 
王永华

 

  “十二五”以来,各地养老财政扶持政策坚持“政府主导、部门协作、社会参与”方针,为构建“9073”——即90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾实现养老,7%的老年人通过社区照顾服务养老,3%的老年人入住养老服务机构集中养老的养老服务体系,加大了财政扶持力度,促进了养老机构的快速发展,但养老财政扶持政策仍然存在亟待解决的普遍问题。笔者以河北省石家庄为例,客观分析该市的老龄化程度及设施供给情况,老年福利设施供给存在问题,进而提出完善养老财政扶持政策的对策建议。

 

  一、石家庄市老龄化程度及设施供给情况分析

 

  (一)石家庄老年人口变化趋势

 

  据预测,到2020年全市老年人口将达到182万人,占总人口的16.7%。都市区老年人口将达到84.7万人,占总人口的16%。市区老年人口将达到47.3万人,占总人口的15.6%。

 

  (二)石家庄老年福利设施供给情况

 

  现有老年福利设施可分为机构养老设施和社区为老服务设施。机构养老设施提供床位,社区为老服务设施不设床位,主要为居家老人提供综合性服务。

 

  1.机构养老设施供给现状。目前都市区现有养老设施59家,床位共计7136张。床位规模超过100张的养老院、老年公寓、托老中心有19家。都市区60周岁以上老年人口已达到53万人,千名老人拥有床位数为13.5张。市区60周岁以上老年人口已达28.5万人,千名老人拥有床位数为16.9张。

 

  2.社区老年人服务设施。市区社区老年人服务站共80个,总覆盖面积约33%左右。单个社区老年人服务站覆盖面积大部分在1平方公里内,个别达到4平方公里。服务内容包括社区卫生医疗、贫困老人救助、家政中介、志愿者服务、老年文体娱乐、法律咨询、情感慰藉、托老服务等。

 

  二、石家庄市老年福利设施供给存在问题及分析

 

  1、养老供需不匹配与结构性短缺并存。 一是中心城区养老床位紧张、郊区供过于求。都市区千名老人拥有床位数远低于千名老人拥有床位数15-30张的国家标准。都市区养老设施总体入住率仅为53.7%,市区养老设施总体入住率为50.5%。二是养老和医疗投入各自为政,缺乏财力统筹和资源有效配置。

 

  2、现有养老设施建设标准偏低、条件差,床位利用率低。国办和大型企业所办的老年公寓条件比较好,其设施能满足基本生活需求,而保健、休闲、娱乐设施相对缺乏。社会主办养老机构在设施水平、功能设置和活动场地等方面整体较差。

 

  3、级配体系不完善,分布不均。市级配建级老年设施总量不足,区级和社区级福利设施缺乏。市级国有养老机构1家,街道集体养老机构共5家。养老机构选址、规模的控制缺乏科学规划指导,不合理的决策现象较多,老年设施用地受市场调控缩水严重,用地严重不足,且分布不均。

 

  4、机构养老服务类型单一,养老需求呈多样化。多数养老设施机构受耗费资源多、建设周期长、服务对象范围狭窄等因素制约推出的服务项目较少。随着经济社会的发展以及人们生活水平的提高和生活方式的转变,社会化养老的需求日益增多。机构养老服务类型少与日益增长的养老需求形成了较为突出的矛盾。

 

  5、财政扶持投入结构失衡。一是强化机构建设,居家养老扶持力度偏弱。二是硬件设施投入比重大,软件服务投入比重小。三是市区投入比重大,农村投入比重小。

 

  6、养老服务人员短缺日趋严重。由于养老护理人员工作时间长、劳动强度大,养老机构服务人员总数绝对短缺,符合专业要求的居家服务人员相对短缺,服务人员流失成为行业普遍现象。

 

  三、完善养老财政扶持政策的对策建议

 

  (一)弘扬中华传统养老理念,实行财政扶持的战略调整

 

  1.适时调整财政扶持战略重点,实现公共投入的三大转变。十二五期间石家庄养老财政扶持政策战略重点,应以“适度普惠性”和“有选择性”相结合,并实现三个转变,第一,从侧重机构养老向社区养老转变,即将服务的对象逐渐从养老院的“床”转移到社区和居民的“家”;第二,从侧重硬件投入向软件健全转变,即服务的方式逐渐从硬件设施“点的集聚”转移到软件服务于更多受益老人“面的发散”;第三,从养老硬指标向注重养老文化建设转变,即服务内容逐渐从“物质护理”转移到“物质和精神护理”并举。构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务框架,满足老年人多层次、多样化的养老服务需求,让老年人安享晚年生活,共享经济社会发展成果。

 

  2.财政扶持深化9073格局,注重内部结构调整。其一,机构养老投入从外延扩张型,转变为比例维持兼内涵建设。机构养老在继续适量地增加养老的床位数外,重点要放在提高服务质量和可持续发展上来。重点发展以生活护理为主要功能的养老机构,特别是发展失智(痴呆)老年人护理机构,满足生活不能自理老年人的护理需求;适度发展以生活照料为主要功能的养老机构,满足一部分老年人日常生活照料需求;探索发展以自助服务功能为主的老年人公寓,满足多层次养老需求。其二,居家养老扩张建设与深化服务并举。发展“普惠型”的居家养老基本设施和服务功能,一方面尽量承接机构养老,做好增量部分的需求供给,以减少机构养老压力,同时提高养老的社会环境质量;另一方面,要把一些服务拓展到90%自我养老和家庭养老成员中,提高社区养老服务的辐射和覆盖能力。其三,开发居家养老和机构养老的管理软件。建立覆盖市、区、街道、居(村)民委员会四级的养老信息网络管理系统,促进政府管理向科学化、规范化、智能化方向发展。

 

  (二)鼓励居家养老的政策导向,探索养老服务长效机制

 

  1.鼓励居家养老,确立长期护理的政策导向。应确立长期护理政策导向,鼓励家庭和社区提供长期护理服务,尽量以社区护理取代机构护理。财政负责提供保基本、广覆盖的长期护理服务;商业性长期护理保险应致力于保障较高消费的长期护理服务。老年人长期护理的目标是去医院化、去机构化,属地养老化,按照可用性,充足性,适宜性,接受性和便利性“5A”原则,建立以需求照顾为中心、家庭为主、社区为基础的长期护照服务体系。

 

  2.加大居家养老财政扶持力度,提高大众型养老服务供给内容和品质。确立居家养老服务的核心定位,重点加大对社区居家养老服务扶持力度,并逐步向家庭养老人群辐射。财政扶持重点是扩大和深化大众型居家养老服务,大众型养老服务主要针对有稳定收入的老龄群体,要注重养老服务供给的品质,努力缩小社会化养老服务与家庭生活的距离。通过政府服务购买,拓展菜单式、组合式的养老服务内容,推进服务项目化、集约化、专业化运作,提升大众型养老服务水平。其服务内容包括:一是打造“30分钟养老服务社区”,借鉴日本“地区综合护理服务系统”,在距离大概30分钟车程为半径的社区内,建设配备小型养老护理、服务设施的新型服务社区,推行小规模多功能型居家养老照料和登门护理服务功能。二是提供长期护理服务,包括上门照料服务、一般照顾服务、中级护理服务、出诊看护服务、医疗护理服务、临终关怀服务在内的大众型养老服务供给层次,满足工薪阶层老龄群体的多元化养老服务需求。在社区内发展小规模的机构护理(50张床位以下)为老年人提供长期护理服务。三是日间照料服务,为社区老年人提供个人照顾、临时寄养、保健康复、交通接送等日间居家养老服务,形成和完善对半失能老人和高龄老年人的“白天入托接受照顾,晚上回家享受家庭生活”的社区照顾模式。

 

  3.财政补贴要推进互助养老模式创新,为社区和家庭养老创造良好的条件。一是财政资金要正视非正规照料的作用。养老服务体系涵盖了正规的服务以及非正规的服务(家庭成员、亲戚和邻居提供),在社区养老费用偿付和补贴中,应以服务券等补偿形式考虑非正规人员服务。二是鼓励发展独居老人自助、互助养老模式。探索因地制宜发展多模式的社区养老服务格局。深化独居老人结对关爱工作,完善关爱网络、丰富关爱内容、创新关爱措施,形成长效管理机制。重视和支持社区助老志愿者为老服务工作,鼓励和引导社区志愿服务组织、社区居民积极开展各类助老服务,不断开拓社区助老志愿服务新领域。三是大力建设社区为老服务设施,包括医疗保健设施,活动、健身设施,增加多层住宅电梯、老人轮椅通道等无障碍设施和信息化设施,为大多数老人生活自理和基本自理创造良好的社会环境。

 

  (三)以需求为导向,提高养老扶持政策的针对性和效率水平

 

  1.发挥政策引导作用,改善供需不平衡和部分设施利用率不足局面。基于城乡级差地租和设施利用不平衡的现实,财政政策要充分发挥对市场需求的调节和杠杆作用,实现市区与郊区养老服务资源的统筹。一是增加市区老人到郊区养老院的补贴,降低个人自理部分价格,吸引市区老人向郊区养老院转移。二是优先对郊区大型、新建养老院增加内设医疗机构,纳入医保联网结算,享受医疗账户段和个人自负段资金结算,以及附加基金段的资金结算,解除老人郊区就医担忧。三是选择郊区整幢空置养老院改造成当前比较紧缺的、集中收治失智老人护理院。

 

  2.城乡统筹注重针对性,采取差别化扶持措施。城市养老扶持政策要加强社会资源整合,充分挖掘现有的医疗、康复、活动室等资源,以优惠政策吸引旧厂房、旧设施改建多功能养老设施,形成一批配套完善、服务辐射能力强的居家养老服务设施,使城区老年人不出远门就能享受到全方位、个性化的养老服务。郊区加强农村地区居家养老网络建设,大力扶持村级居家养老服务点,形成区、镇、村三级服务网络。

 

  (四)提高养老服务从业人员收入,强化专业化服务队伍建设

 

  1.提高服务人员补贴投入,探寻扩大就业和壮大养老服务队伍结合路径。按有关薪酬参考标准增加养老服务补贴标准,逐步提高各类养老服务人员工资和福利待遇,激发为老服务积极性。继续实行养老队伍建设和扩大再就业工程相结合政策,建立机构养老、居家养老和社区助老服务队伍建设计划,按1:3或1:5标准配备机构养老和居家养老服务队伍,按1:35标准配备独居老人助老协理员关爱队伍。适当放宽招收政策条件,引入外地人员充实养老服务队伍;建立激励机制,对先进助老组织、优秀志愿者给予一定的补贴或奖励,扩大志愿者服务队伍。

 

  2.深化职业培训,提高养老专业化服务水平。继续提供岗位培训补贴和社区养老服务实训、实习、见习基地,加强养老服务专业化、职业化建设,鼓励支持各类养老服务机构及社区大力引入医疗康复、心理咨询、临终关怀、社会工作者等专业服务人员从事为老服务。鼓励有条件的中等职业学校或职业教育培训机构设立养老服务相关专业,培养老年学、管理学、社会学、心理学、护理学等方面的专业人员,推进养老服务工作专业化、规范化。( 作者单位:河北工业职业技术学院)

 
 
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