关于军休服务管理社会化的思考：问题、阻碍与方向

　　河南省民政厅 刘克非

　　移交政府安置的军队离退休干部服务管理工作(简称军休服务管理)，是政府依法履行优抚安置保障职能的主要内容之一，也是政府民政部门服务军队和国防建设的一项重要的行政管理工作。传统军休服务管理模式是20世纪80年代地方政府在沿用军队对离退休干部的管理做法基础上建立并发展起来的，在过去特定历史阶段一定程度上适应了同期形势发展与任务需要，并发挥出重要的、积极的功效作用。在诸多因素影响下形成干休所这样一种服务管理模式，有其客观历史必然性。随着国家经济转轨与社会转型，特别是当前计划经济时期管制型政府向市场化背景下服务型政府治理模式的转变，以传统公共行政实践模式为根本特征的军休服务管理工作已显露出越来越突出的不适应性，它的管理原则及服务手段受到了形势发展与环境变化的严峻挑战，并在实践中逐渐失效或过时。正如“新公共管理”理论的倡行者奥斯本、盖布勒于20世纪末指出：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[1]

　　如何使任务要求高度刚性“政治化”的军休安置工作适应社会主义市场经济体制的客观形势，使集中封闭“单位化”的传统军休服务管理模式顺应公共服务领域“市场化”、“社会化”的发展趋势，不仅是政府部门更好地履行工作职责、提高服务绩效而需要认真研究解决的紧迫课题，也已成为军休安置工作继往开来、历久弥新、永葆事业发展生机与活力的现实要求。近年来，政府民政职能部门为适应内外形势的深刻变化，在“小管理、大服务”理念指导下，提出了推进军休服务管理社会化的改革设想，根本目的是引进社会服务，创新保障方式、管理体制和运行机制，建立国家保障与社会化服务相结合的模式，能够使以军休干部为主体的服务管理对象更好地享受国家经济发展与社会进步带来的成果和实惠。囿于国内关于公共服务社会化改革的总体研究起步较晚，而现阶段理论层面的探讨局限于微观具体实践活动的滞后与匮乏又存在相当的不足，一定程度影响了相关理论体系及政策引导的系统性、深入性和明确性。具体到当前军休服务管理社会化改革工作，由于上述背景因素制约，而政府系统内部深入有效的实证探索也相应欠缺，造成了实际的改革创新进程在理论指导上，停留在“只有感性化、讨论性的政策提议，没有定量化、实务性的政策分析”、“只有笼统设想和原则目标，欠缺明确描述与具体步骤”的初始阶段；在改革实践中，则止步于“走出庭院，融入社区”的单纯口号和“调整机构设置，精减工作人员”的浅层组合。总体而言，目前相关研究在由政府安排的军休服务管理实现社会化方面，缺乏系统深入的专业探讨，有针对性的实证研究尤为不足，缺少可供选择的操作性方案的设计，理论上的总结归纳甚至落后于实践中的探索，而政府在相关法规政策上也因不完善不配套而显得滞后。反映在实践中，就是现有制度安排无论在思想理念上，还是在运行机制和方式方法上，都显得实际创新不足，深入变革迟缓。

　　公共管理的兴起为我们观察和研究公共事务管理的运行、改善政府管理和社会治理提供了一个广阔的理论和实践平台。本文结合河南省军休服务管理社会化的实践经验，尝试以公共管理的学科视角，分析现阶段探索过程中存在的突出问题，揭示影响改革继续深化的主要障碍，进而就军休服务管理社会化的内涵和发展方向提出看法建议，以期为改革的深入拓进提供建设性参考。

　　关于军休服务管理社会化的探索及问题

　　军休服务管理社会化改革始于20世纪90年代末期。之前的军休服务管理工作，在管理体制形成上，根据彼时国家计划安排，由中央财政拨专款为移交地方军休干部统一修建住房及附属建筑设施并独立成院，按事业单位模式成立相应行政级别的干休所，实施“单位式”集中封闭的服务管理；在机构编制上，与其财政补助事业单位的性质相适应，依据有关政策核定专门工作人员、经费及车辆，施行“专编专用、专款专用、专车专用”的管理制度；在管理方式上，干休所内部建有党、政、群组织，细分诸如办公室、财务室、医务室、阅览室、活动室等相应部门，赋予确定的行政管理与服务保障功能，依据“所长负责制”的组织原则，按照“规范化、制度化”的岗位要求，具体实施系统性、指令性、单向性的“机关化”管理及服务。多年来的计划经济体制下，军休服务管理工作紧紧围绕国家方针政策，认真执行上级指示及规章制度，在当时的外部情形和内部条件下，较好落实了军休干部各项政治、生活待遇，圆满完成了妥善安置军休人员的既定任务，基本实现了目标宗旨。

　　伴随国家经济社会的快速发展和社会各领域改革的深入推进，特别是市场经济体制下社会保障体系的不断完善和社会服务产业的日渐成熟，传统军休服务管理模式在发展变化的新形势下，面临着越来越严峻的挑战，承受了前所未遇的压力。体现在实际工作中，首先是理念上的不适应，“官本位”、“管本位”的潜意识不同程度存在于开展工作的指导思想中，习惯于发号施令，习惯于把服务管理等同于“管制工作”，重管理轻服务、重控制轻绩效，缺乏持之以恒、深入彻底的服务意识。其次是体制上的不适应，“单位化”集中封闭型的服务管理模式长期游离于市场与社会之外，难以实现同外部系统的充分对接与融合，而有限的自身资源又缺乏有效的整合机制和持续发展能力，逐渐落后于社会总体服务和保障水平，退变为现代社会管理与服务保障不断进步潮流中的“孤岛”。再次是机制上的不适应，“官僚制”的层级控制、“机关化”的运转方式，压抑了积极性的发挥和创造性的施展，对内外部变化反应迟钝、行动迟缓，欠缺透明性、回应性和灵活性；缺乏完善的内部制约激励机制，机构臃肿，人浮于事。复次是行为方式上的不适应，管理方式机械僵化，服务手段陈旧简单，缺乏服务管理微观方法、技术的更新和现代化，导致成本过高而效率低下；服务供给上习惯于“管起来，包到底”的大包大揽，由于战线过长而顾此失彼、力不从心，导致职能行使过程中主体角色的错位、越位、缺位和不到位。上述一系列的“不适应”状况，不仅严重影响着军休服务管理水平与质量的提升，还进一步制约了军休安置整体工作健康良性的运行发展。

　　因应新时期军休服务管理普遍存在的问题与矛盾，2001年以来，上海、辽宁、安徽、河南等省市先后启动了创建“军队离退休干部服务管理中心”(简称“军休服务中心”)的改革实践，谋求新形势下军休服务管理模式由传统“干休所体制”向所谓“服务中心体制”的转变。作为新世纪军休工作一个重要的改革举措，它是以实现资源优化整合为核心内容，以提高服务保障供给效率为主要目的而进行的创新性探索。几年来的实际运行表明，“军休服务中心”在实现服务管理存量资源有机结合、合理配置，集中力量深入挖潜并充分发挥现有工作人员、经费、设施等有形资本的利用值，提高综合使用率方面，较之服务中心成立以前初步收到了相对明显的效果。但在军休服务管理资本(这里主要指投入服务管理的人力资本、货币资本、物质生产资料等)占有总量尚无绝对提升的前提下，仅仅依靠公共服务“硬件”条件的部分改善，“军休服务中心”的实际产出与效能，仍旧远远落后于军休干部对各类服务保障量和质方面现实要求的持续较快增长。传统军休公共物品与服务的有限供给同高层次、多样化、迫切性的现代公共需求之间的固有矛盾依然没能得到切实有效解决。由于国家及地方公共财政支出紧张，军休事业各项建设资金和工作经费短缺的“瓶颈”客观存在，从而导致诸如工作车辆老旧亟需汰换、物业管理水平落后面临改善、多样化特色化的新的服务项目急待开拓与引进，等等现实问题的解决无不因财力所限而陷入困境；受人事编制管理的制约，军休工作队伍长期存在的人员绝对数量超编而实际力量相对不足、年龄结构老化、专业素质水平普遍较低的状况，仍继续影响着服务管理的质量稳定和水平提高；富有针对性、操作性、科学性的公共部门绩效管理体系建构迟迟未能跟进，不仅造成组织的激励约束机制显失评估依据，更为重要的是，由于评价指标和反馈管道的缺失，致使服务管理的调整改进面对服务对象多元化、动态性的意见要求显得麻木迟钝，按部就班的常态工作往往出现供需脱节、运转失灵。

　　“观察组织变革的行为方式，会发现组织变革在表象上通常反映为组织机构的调整。机构调整的确是必要的、最大量的工作，但公共组织变革决不能被曲解为简单的机构调整或人员增减问题。改革公共部门管理与服务是一项复杂的系统工程，机构或人员要素的排列组合只是手段，优化组织整体结构和功能，提升对外在环境的适应力、改造力才是目的。” [2]回顾军休服务管理社会化的改革历程，军休服务中心的建设初步实现了管理机构自有资源的组合调配，并一定程度改善了硬件服务环境。由于此番改革实质上仅就服务管理的组织结构进行调整(各干休所管理变为军休服务中心统一管理)，实现的仅是服务管理内部资源要素的重新搭配(人、财、物由原来的分散使用转移到军休服务中心集中掌握)，而未能从根本上改变政府的垄断地位，打破政府部门对军休服务的包揽。即便资源集中整合后确实产生了规模效益，但从可占用资本来源总量、服务对象群体的数量规模与要求标准、社会服务行业整体发展水平、军休系统自身制度环境与软件建设的实际情况来看，它也仅是极其有限的内生规模效益。在此条件下，公共物品与服务仍然未能真正实现充足有效的供给。取下过去“干休所”的牌子换上“军休服务中心”的标签，便乐观地认为“改革”已大功告成，其实不过是“新瓶盛旧酒”。实践证明，若不能彻底挣脱理念上的束缚、冲破体制上的障碍，实现公共部门的职能转换、机制更新以及同市场、社会权利关系的调整定位，军休服务管理社会化改革注定将会半途即废，无果而终。

　　在改革过程中，公共部门投入资金营建综合服务设施，由于政府的包揽垄断，其管理体制仍然沿袭了传统的单一向度、自我管理、封闭运转的特点，服务提供方式依旧是“自产自销、自给自足”；单中心、一元化主体结构的对外排斥性及局限性，导致改革在服务管理机制与手段创新上没有实现本质突破，“全能的政府以行政的手段实施全面管理”得到了忠实地继承，传统体制模式所滋生的缺乏活力、效率低下、运转不灵等诸多顽症也同时被毫无保留地遗传了下来。还是因为包揽垄断，机构本身先天缺失现实的内外竞争机制，内部既无竞争意识更无竞争压力，加之职工队伍只进不出，且素质参差不齐、专业水平普遍低下，虽然常年强调作风建设，工作落实却总时松时紧、时冷时热，服务质量的稳定性得不到根本保证，服务的整体水平一直未见明显提高；对外则自成系统、关门服务，找不到竞争对手，缺乏横向比较，固步自封、安于现状，提高服务管理效率的外部动能严重不足。军休服务中心成立后，服务管理的摊子铺大了，工作量成倍增加，任务要求标准越来越高，当实现服务管理正常有效运转的压力受制于垄断本身的体制刚性唯有单纯依靠增加工作人员数量才可能纾缓时，“超编进人”便有了一个再正当充分不过的理由，所谓“改革”也将循着过去的老路再次掉入“机构臃肿，冗员膨胀，负担沉重”的怪圈。如此情形，打破政府垄断，实现参与主体多元化，引入社会资源、市场竞争机制或工商管理技术，当是帮助传统军休服务管理闯出困局的最好出路。

　　关于社会化改革进程中的路径依赖

　　根据诺斯关于制度变迁的“路径依赖”理论，制度变迁是渐进的、与历史相关的和“路径依赖”的，“人们过去的选择决定着他们现在可能的选择”。[3]即一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并在发展中得到自我强化，迫于惯性压力而对路径产生依赖。“路径依赖”有不同的作用方向，一种情况是沿着既定的路径，制度变迁可能迅速优化并进入良性循环，显现报酬递增的效果，正面积极地促进发展；另一种情况是制度演进的轨迹形成后，随着初始制度既定效能的发挥渐弱，同时产生渐强的负效应，而由于传统习惯和保守势力的强大及推动，或出于对现有体制架构和制度安排上累积投入可能的“成本沉没”患得患失，制度变迁仍会坚持循着错误路径继续前行，甚至被“锁定”在持续低效的恶性循环之中，陷入被动难以自拔。

　　对传统军休服务管理模式所进行的社会化改造，可以看作一个行动取向鲜明、实务特点突出的完整的政策过程。它不只是关于服务管理社会化新政策(做法)的制定和执行活动，还牵涉到对一些长期存在的，在新形势下被证明是过时的、多余的或失效的政策(做法)进行终结的工作。当前各地军休探索实践的历程，同国内政府管理与服务其它领域剧烈深刻的变革情境类似，其中“路径依赖”的特点及表现相当显著。传统体制的积重难返、现行政策的缺陷迟滞、保守观念的干扰妨碍，以及寄存于旧有制度安排中既得利益力量的羁绊阻挠，等等一系列主客观因素交织集聚，在以地方为主体的军休变革进程中已然激化上升为一个具有典型“路径依赖”性的突出问题，不仅严重梗阻了创造性活动的顺利实施和深入开展，而且演变成影响制度推陈出新，决定事业改革成败的关键因素。

　　一是体制的障碍。体制或制度为公共政策提供了外部组织环境，政策探索过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。国家军休安置及服务管理事业历经20余年，构建起了完整而庞大的工作体系、保障体系和政策体系，中央和地方行政事业机构虽多次精简，而军休工作基本框架却不断得到充实和加强。上述情况，毋庸置疑从根本上为做好军休服务管理提供了可靠保证，但从另外一个方面观察思考，传统军休工作模式内在的体制性缺陷随着组织机构的生存发展，同时也会呈现出自我扩张趋势。管理视同管制、服务全面包揽、决策凭靠经验、行为不甚透明等传统体制的特有弊端根深蒂固，短时期内难以彻底清除。从社会学角度讲，体制或制度主要被认为是在主流意识形态和价值观念基础上建立起来的，被认可、被结构化和强制执行的一些相对稳定的行为规范和取向，其首要特征即是“从内在的结构上总具有抗拒变迁的倾向”。[3]军休安置及服务管理事业经年建设，体系颇具规模，系统运转架构日臻成型而趋于固化，现有体制因此具有较强的持续性和运行惯性。这些都会使体制自身本能地反对任何变化的要求。因此，改革通常不会是“跨越深渊只用一步”。特别是实现军休服务管理社会化(市场化)触及理念和行为深层次的转变，必然牵涉组织文化、机构设置、人事制度、管理方式等诸多方面的较大调整，可谓“引一发而动全身”，来自传统体制模式的障碍与阻力不言而喻。

　　二是政策的束缚。关于实现军休服务管理社会化的问题，现有政策体系欠缺足够的系统协调、科学指导和具体明确，新旧制度长期并存、制度变迁“堕距”(即各项制度改革进程快慢不一，形不成统筹发展、整体推进)、制度变迁“原则不协调、不配套、不衔接”、以及“制度缺失”、“制度真空”等一系列矛盾普遍共存。特别是国家有关军休服务管理新的实施办法至今尚未正式出台，客观上制约了相应理论探讨的系统性、针对性和深入性，造成对微观实践活动必要而切实的指导工作裹足不前，多年来停留在“只有感性化、讨论性的政策提议，没有定量化、实务性的政策分析”、“只有笼统设想和原则目标，欠缺明确描述与具体步骤”。国家政策引导的模棱两可、含糊不清，也会使系统内部“摸着石头过河”的创新性探索产生困惑，或是畏首畏尾，浅尝辄止；或是逡巡徘徊，观望等待。另外，新政策的迟滞未明，在实际工作中可能引起政策界限混乱，容易导致对原有政策精神的随意变通甚至错误执行。

　　三是观念的困扰。中国独特的历史文化厚积与传承，使得人们在传统思想的沿袭熏染下，形成一套自成体系的价值取向和行为模式，习惯于墨守成规，倾向于接受保守持续且相对稳定的现状。由于长期计划经济体制和旧有“家国同构”理念的根植，政府以自身单方意志性的强制干预完全替代了社会自主行为和市场配置活动，国家权力凌驾于社会、市场之上，“以政府为中心”意识浓厚，“全方位主导控制”情结深重。而中国传统意识形态领域对市场化、私有化历史上也一直抱有漠视和怀疑态度。上述观念因素，在各地军休社会化(市场化)改革进程中也得到了突出反映。改革初期，多数工休人员就曾程度不同地表达了疑虑和不理解，普遍认为政府部门施行服务管理市场化改革，是“甩包袱”，是在没有上级明文规定的情况下“擅作主张”。特别是在军休干部群体中，他们对改革的担忧集中缘自传统的“单位情结”，甚至有不少老干部怅惘发问，“单位不管我们了，以后我们该归谁管？”个中情感复杂微妙值得深思。“由于长期行为积淀形成的行为惯性以及组织与制度变迁过程中的路径依赖，使得中国单位组织中的价值观念和行为规范不可能一下子消失殆尽，它仍然以各种不同的方式在人们的行为过程中不断反映出来。”[4]从某种意义说，观念上的东西也许是任何形式或程度的改革都难以完全涤荡的。

　　四是利益团体的掣肘。深入推进军休服务管理社会化改革，必然要打破现存体制模式及关系格局，引入外部变量，优化内存资源。这就意味着要对既有价值与利益进行重新调适和再次分配，涉及对部分团体、个人的行为进行制约或改变，因而相关利益团体必然对改革反应消极，甚至为了维护既得利益而采取行动阻挠改革的深化。例如在军休工作系统中，由于事业单位性质的机构编制，工作人员“捧着铁饭碗吃皇粮”，原有机制竞争压力不大，“干多干少、干好干坏都一样，工资报酬一分不会少”，干部职工中的习惯惰性滋生蔓延，已然内化为“个体既得利益”。另外，系统的长期存续和对外封闭，也使其内部自发性、近亲性非正式组织繁衍昌盛，直接造成人事制度以外的人际网络盘根错节，关系复杂，容易出现“裙带既得利益”。不容忽视的是，职能部门因自身官僚机构的“内部性”，具有谋求内部私利而非公共利益的倾向，从而一定程度上也存在“机构既得利益”的可能。因此，深入推进军休服务管理社会化改革，在利用社会(市场)力量参与的同时，必然要对系统内部进行较大幅度的职能调整、部门裁撤和工作队伍的减员分流。而利益集团的既得利益一朝面临变动威胁，便有可能引发连锁反应、群起效应，其本能的抵制反弹将会异常激烈。

　　五是匹配机制与条件的制约。新的重大变革性政策(做法)的有效执行，必须有与之相配套、相适应的新制度、新机制以及必备条件的支持巩固。探索军休服务管理的社会化，其顺利实施首先有赖于各方面机制作保证，特别是实现服务管理主体多元化后，要努力营造公平的竞争机制、稳定的契约机制和完善的监督约束机制。具体要求政府管理机构对各方面参与主体，不管是公营还是私营、内部还是外来，都要一视同仁，平等对待；要牢固树立政府诚信观念，恪守约定承诺，杜绝过去“朝令夕改”的行政恶习；要进一步强化法制意识，注重廉政建设，完善内部的纪检监察和外部的公众监督制度，防范服务管理社会化、市场化过程容易产生的各类违纪或腐败行为。另外，特别要倡导学习型机关的营造，政府部门应高度重视对公共管理、工商管理以及相关法律法规等应用知识的学习和吸收，提高自身对外部社会及市场经济的适应与驾驭能力。

　　关于军休服务管理社会化的内涵方向

　　关于军休服务管理社会化的涵义，理论联系实际，简言之即为：一是政府部门决策与执行分开，做到权力下放，管少管好；二是服务管理供给者多元并存，注重发挥市场、社会的作用，弥补政府财力和服务管理能力的不足；三是改革军休工作内部管理体制，强调顾客导向，使军休干部对服务拥有选择权力并存在可选择资源。因此，军休服务管理实现社会化，无论通过何种途径、采取什么形式，核心是当前市场经济条件下，政府部门依法行使优抚安置保障职能，提供社会化军休服务管理的作用定位或行为方式。说到底，是新时期军休服务管理社会化格局中“政府应该做什么”的问题。这就要求进一步确认或界定社会化过程中的政府地位与责任。

　　为解决政府服务管理供给不足与军休干部日益增长的现实需求之间的矛盾，政府部门打破垄断包揽转而引入社会主体参与服务管理，利用社会资源和市场机制来改善传统管理体制模式低效率的运行状况，政府职能藉此实现了“划桨”向“掌舵”的角色转变。在社会化过程中，强化政府“政策”功能，让渡“执行”功能，将政府部门由军休服务管理的直接提供者和具体生产者转变为“引导与促进者”或“项目发包人”，把过去政府在军休服务管理中许多管不了管不好甚至不能管，但又不得不管的公共事务通过市场化来划分切割进而出让转移，致力于达成“小政府，大社会”的治理模式。但需要注意的是，整个“甩包袱”的主体行为选择，绝不应理解为政府对军休服务管理的“全盘抛弃”或“放任自流”。政府虽然不具有社会(市场)在优化资源配置方面的先天优势，但社会(市场)也不可能承担公共物品提供与公共政策制定的政府责任，社会化实现的仅是政府对社会的“有限转移”和社会对政府的“局部替代”。政府同社会之间存在的委托代理关系，也决定了政府军休管理与服务提供者的核心地位不容更改，政府对军休安置保障所担负的主要责任无法推卸。基于军休安置所属军人社会保障范畴的特殊社会保障性(主要指保障对象的特殊性、保障目标的双重性和保障待遇的激励性等与一般国民社会保障相区别的突出政治特征)，毫无疑问，政府在军休服务管理实施中的核心地位与主要责任是与生俱来的，并且是重大的，不可否认与推卸的。军休服务管理实现社会化，并不是要弱化政府责任，而是政府通过“有所为有所不为”，对自身作用与责任的进一步明确化、科学化、合理化。这既体现了新形势下“建立国家保障与社会化服务相结合的军休服务管理模式”的内在要求，也反映了当前及今后一个时期，国家“着力发展政府负责、社会协同、公众参与的社会性公共服务，加强和完善政府在构建社会主义和谐社会中的社会公共服务职能”的精神实质。

　　全面审视改革创新的总体进程，深入分析实践积累的经验教训，就当前情况来看，现阶段军休服务管理社会化的改革探索也还存在一些不容忽视的倾向与问题，亟需在政策引领和工作指导上给予足够关注。一是探索实践的主动性与前瞻性较差。各地目前步伐不同的探索创新活动，被动适应性远远大于主动前瞻性，浅尝辄止的摸索实验往往是出于财政瓶颈、管理困境或官僚主义的压力，迫不得已才有所动作。主观态度上的消极怠慢，其中“路径依赖”的阻滞显然是主要因素。二是探索实践的视角偏狭。受习惯意识影响和传统体制制约，似乎提及政府管理体制改革，便将其等同于简单的机构调整，着眼点与着力点过多集中在撤并部门、精简人员上，而在优化组织结构、转变工作职能、创新运行机制方面始终重视不够。三是探索实践孤立于经济社会的发展变化。实施探索行为的主导力量来自本身即自我封闭、自成体系的传统服务管理机构，由于当代中国政策制定过程具有的“内输入”特性以及行为主体的敏感性局限，使得探索实践所必需的理性思维与实际行动，未能很好实现同市场、社会等外部环境变革发展的相呼应、相联系、相衔接，直接造成理念、机制和方式方法方面的创新性探索同“摒弃过时的、融入时代的、创新根本的”改革基本要求之间存在差距。四是探索实践理论上的跟进与反思不足。当前的改革工作在深化过程中已明显暴露出理论基础的薄弱，集中体现为理论指导的适时性、明确性、针对性和操作性欠佳，根本反映了相关必要理论研究的准备与反思不足。理论是行动的先导，改革在理论建设上的滞后，将会影响政府对改革的思考，并限制着战略和政策的选择。五是探索实践的地方自主性及深入有效性匮乏。军休服务管理社会化改革对各级政府部门来说是一项全新的挑战，没有现成本本可抄，也没有现成经验可搬，这就要求各地“围绕大政方针谋创新、立足现有条件找出路、坚持以科学态度寻途径”，大胆闯、大胆试，由浅入深，循序渐进，然后才能从点到面，协调发展。而目前阶段，各地“摸着石子过河”的探索实践活动步伐缓慢且欠缺广度与深度，反过来又一定程度影响了理论上的总结和思考。

　　军休服务管理社会化改革是一个系统性工程，必须宽视阈、全方位、多层次地进行探索实践，单靠某一领域、某一方面或层次的改革尝试最终是不能真正取得实效的。当前相关改革探索活动动作缓慢，迟滞不前，效果不理想的原因固然来自多方面，但一个重要因素即在于，改革的注意力主要集中在了机构与人员的调整精简上，而对其它方面的配套改革有所忽略或放松。根据国际“新公共管理”与“政府再造”运动的经验，政府改革具有三个典型特征：“精简；重建；不断改进”。[5]显然“精简”仅仅是政府再造的一个方面，在此基础上仍须辅以组织流程重构、行政职能转变和管理方式方法的更新。因此，在经济社会转轨时期以及公民社会的制度环境方兴未艾之际，加快推动军休服务管理社会化的改革进程，必须确立主动性、自主性与前瞻性的战略意识，重视改革的系统配套建设，切实将组织重建、职能转变和管理方式的更新有机结合起来，并抓紧摆上重要日程，全方位、深层次地推进传统体制模式的变革。特别需要提出的是，近一时期的改革指导工作，要在目前“军休服务中心模式”所取得的阶段性成果基础上，进一步结合实际，重点探索对“当代政府治理新工具”的积极应用，通过服务管理方式、方法的改进与更新来全面推进其它方面的改革。新时期军休服务管理社会化改革的路径选项及“工具箱”具体应包括：对以合同外包、用者付费、分权与权力下放等为主的市场化工具的引入；对以顾客导向、绩效管理、目标管理、全面质量管理等为主的工商管理技术的借鉴；对以社区治理、个人与家庭照顾、志愿者服务等为主的社会化手段的运用。总之，军休服务管理引入社会资源或市场机制的初衷是将两者的各自优势进行优化组合，但结果绝不可能是完美无缺的。全面实现军休服务管理社会化，将是一个长期的、渐进的、发展的过程，任何企求改革能够一步登天的想法显然都是非理性的，不符合唯物史观的。

　　令人充满信心的是，军休服务管理社会化以增强政府管理机构服务意识、降低服务管理成本、革新服务管理机制、创新服务管理方式、强化服务管理效能、提升服务管理能力为根本目标的改革探索，无论在理念塑造上，还是在行动付诸上，都积极顺应了国家“治道变革”和建设以人为本的公共服务型政府的公共治理潮流，即政府由全能政府、权力政府、规制型政府向有限政府、责任政府、服务型政府的全面转型。——这关乎当前政府军休安置职能部门的角色定位；关乎现代军休服务管理的品质保证与水平提升；关乎新时期政府机构更好地践行全心全意为军休安置对象服务的宗旨使命，进而更有力地为国防和军队现代化建设提供支持与保障。这也即是军休服务管理社会化改革的理论起点和实践归宿。

　　注 释

　　[1][美]戴维•奥斯本，特德•盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门.上海：上海译文出版社，1996.13～46

　　[2]曹现强，王佃利.公共管理学概论.北京：中国人民大学出版社，2005. 171

　　[3][美]D.C.诺斯，R.P.托马斯.西方世界的兴起.北京：华夏出版社，1989.3

　　[4]李汉林.中国单位社会——议论、思考与研究.北京：世纪出版集团，2004.4

　　[5][美]詹姆斯•M•费斯勒，唐纳德•F•凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论.北京：中国人民大学出版社，2002.35