适应服务型政府建设
探索具有公共服务理念的拥军优属工作
河南省民政厅 刘克非
党的十七大从夺取全面建设小康社会新胜利的高度，提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的目标和任务，要求健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。胡锦涛总书记早于2005年2月在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中曾强调：各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，改善公共服务质量，提高依法管理社会的能力和水平。温家宝总理在当年政府工作报告中明确指出，要努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为社会服务，为基层服务，最终为人民服务。
建设服务型政府，不是一句空洞政治口号，也不是政府改革局部操作层面的调整，而是在深化行政管理体制改革，转变政府职能，进一步加强政府建设过程中，树立和落实科学发展观，坚持立党为公、执政为民，提高政府施政能力，实现计划经济时期管制型政府向市场化背景下服务型政府治理模式的转变，是对我国未来政府改革和发展方向的重要定位。
拥军优属是党和政府的一项传统工作，也是政府工作体系的组成部分，长期以来围绕党和国家的中心任务，服务于广大优抚安置对象，服务于国防和军队现代化建设，服务于军政军民团结大局，发挥了独特的政治功能和行政效用。新的历史时期，继往开来，历久弥新，及时适应党和政府执政施政理念的转变，准确把握当前创建现代服务型政府的趋势与内涵，从政府公共管理的角度思考拥军优属工作的战略规划，公共服务的理念应成为其组织愿景与工作使命的客观选择。
一、适应服务型政府建设，赋予拥军优属工作公共服务理念的必要性与迫切性
适应服务型政府建设，赋予拥军优属工作公共服务理念，是贯彻党的“全心全意为人民服务”宗旨的需要。全心全意为人民服务，既是中国共产党的立党之本、执政之基、力量之源，也是中国共产党区别于其他政党的重要标志。拥军优属工作在1943年延安兴起的双拥运动中被正式提出和倡导，60余年的光辉历程，所走过的就是全心全意为军民服务的道路。毛泽东同志提出“兵民是胜利之本”，为“兵民团结”这一中国革命与建设的“胜利之本”努力服务，既是拥军优属产生兴起的客观始因，也是拥军优属前进发展的动力泉源。历史的经验告诉我们，拥军优属工作之所以经久不衰，正是因为它代表了广大军民的利益，得到了广大军民的支持和拥护。温家宝总理在2004年全国拥军优属拥政爱民工作会议上再次强调：“双拥工作作为党的群众路线的重要体现，从本质上讲是为广大军民服务的。把双拥工作深深植根于军民之中，全心全意为广大军民谋利益，才能更好地践行立党为公、执政为民的本质要求，才能充分调动广大军民参与双拥工作的积极性和主动性。”在全面建设小康社会、实现社会主义现代化建设的新的历史时期，拥军优属必须树立“权为军民所用，情为军民所系，利为军民所谋”的服务观，坚持“向军民学习、为军民服务、请军民评判、让军民满意”的工作原则，不断强化公共服务功能、创新公共服务机制、改善公共服务方式、提高公共服务的水平和质量，才能实现好、维护好、发展好广大军民的根本利益，更好地落实“全心全意为军民服务”的宗旨。
适应服务型政府建设，赋予拥军优属工作公共服务理念，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要。落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，关系到最广大人民的根本利益，关系到全面建设小康社会的全局，关系到党的事业兴旺发达和国家的长治久安。拥军优属工作要切实贯彻科学发展观，必须引入公共服务理念，强调“以人为本”的思想。要始终把广大军民的根本利益作为开展工作的根本出发点和落脚点，倾听并尊重广大军民各方面的利益诉求，并随着经济发展，努力满足广大优抚安置对象日益增长的物质文化需要，保证他们共享改革发展的成果，从而促进人的全面发展。赋予拥军优属工作公共服务理念，始终深怀关爱军民之心，恪守为军民解难之责，就能够在实际工作中进一步牢固“以军民为本”的服务观、政绩观；能够推动拥军优属工作切实服务于军政军民团结大局，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，把广大军民的积极性、主动性、创造性都充分发挥出来，为实现全面建设小康社会的宏伟目标而奋斗；能够正确认识和妥善处理新形势下的人民内部矛盾，协调好兼顾好各方面的利益关系，保持良好的社会秩序，维护社会稳定；能够抓紧解决广大军民生产生活中的突出问题和困难，夯实党执政的阶级基础和群众基础，保持党同人民群众的血肉联系。只有把这些工作都做好了，才能进一步加快形成广大军民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，进一步促进民族团结、生动活泼、安定和谐的政治局面的巩固和发展。
适应服务型政府建设，赋予拥军优属工作公共服务理念，是因应社会转型期政府职能转变与行政体制改革的需要。拥军优属工作承载着厚重的历史传统，在政府行政体制发生重大变革的新阶段，其理念、机制、方式、方法等方面存在的诸多不适应日益凸显出来，逐渐成为这项工作更好地实现宗旨、发挥作用的障碍和阻力。从当前实际情况看，在观念理念方面，多年来强调拥军优属工作“领导重视是关键、怀有感情是条件、亲抓落实是手段”，这在传统体制下对推动工作有效开展确实起到了一定的积极作用，但实质仍是“人治”、“情治”，透明度不高、责任性不强、制度化欠缺，“官本位”、“管本位”的局限性日益突出，直接造成了整体工作不平衡，具体工作时冷时热、时松时紧。在运行机制方面，拥军优属工作各项决策的民主化、科学化程度，政策执行的规范化、行政监督的刚性化程度与形势、任务的要求仍有一定距离，服务成本的降低和服务效能的提升也亟待重视。在行为方式方面，行政主体实际行使职能过程中还存在不同程度的“越位”、“错位”、“缺位”、“不到位”现象，实现拥军优属特别是优抚安置工作的法制化、市场化、社会化问题需要抓紧研究、探索和解决。在方法、技术方面，拥军优属工作目前仍带有传统行政管理的特点，主要依靠各级领导及工作人员的感性和经验，重行政指令、思想教育、定性判断等传统行政方法，轻经济调节、法律规制、定量技术以及系统分析、电子政务等现代公共管理方法、技术，工作方法的科学化、现代化进程与部队及广大优抚安置对象对政府提供优质、高效、便捷服务的期待，有明显的差距。拥军优属工作的兴利除弊、创新发展不应迟滞和游离于政府行政体制改革之外。因此，认清趋势，与时俱进，顺应建设服务型政府的潮流，在实践中探索、工作中贯彻公共服务的理念，已成为适应新形势、发扬老传统、开创新局面，永葆拥军优属工作生机与活力的迫切要求。
二、理解和把握具有公共服务理念的拥军优属工作的科学内涵
公共服务作为现代公共管理的主要内容与本质特征，其理念的基本特性集中表现为“公共性”与“服务性”。因此，公共服务的宗旨与目的便是满足公共需要，实现公共利益，为公众服务，促进社会进步与发展。它具体体现在拥军优属工作中，就是从国防和军队的现代化建设、广大优抚安置对象的实际需要出发，立足于实现、维护和发展好广大军民的根本利益，全心全意、竭尽所能地提供优质高效的公共物品和公共服务，从而巩固和发展军政军民团结、合作、共进的和谐局面，促进中国特色军事变革，最终为建设强大的国防和构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会创造良好条件。用公共服务的理念指导拥军优属工作的具体实践，有必要正确理解、准确把握其在应用过程或运行模式中所体现的相互关系和科学内涵，以揭示出公共服务理念在拥军优属工作中的实施及其价值实现的重要作用。具体来探讨，有这样几个方面：
具有公共服务理念的拥军优属应是包涵公共行政伦理规范的工作。公共行政伦理规范的内容主要包括服务、效率、公正、责任、自律、民主、法治、廉洁、开拓创新等基本价值理念。赋予拥军优属工作公共服务理念，实质是对公共行政主体即政府拥军优属职能部门的角色定位，是明确和规制其与服务对象、与社会的伦理关系。拥军优属工作的公共行政伦理实践，理应高举“爱国、拥军、亲民”的旗帜，以服务对象为本位，建构符合时代需要和广大军民利益需要的价值规范，并以此作为工作高效率、高效能运行的价值基础。譬如，贯彻“服务”原则，要倡导“领导就是服务”、“服务就是奉献”的行政道德，强化“为军民服务”的根本宗旨；贯彻“公正”原则，要扶弱助困，保护优抚安置对象平等的生存、获取、发展的权利和机会，维护其合法权益，彰显社会公平与正义；贯彻“责任”原则，要明确负有的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，提高行政主体的自律意识，强调对公共责任的回应性；贯彻“法治”原则，要加强行政立法，促进拥军优属工作由“消极行政”向“积极行政”转变，并坚持依法行政；贯彻“开拓创新”原则，要适应新形势新任务的要求，不畏难、不守旧、不盲动，善于研究、勤于探索、勇于实践，努力开创拥军优属工作新局面。
具有公共服务理念的拥军优属应是体现“以人为本”的工作。服务型政府是一种以公民为本位的政府，政府及其主导的公共管理活动必须坚持以人为本、以公民为本，全心全意服务于社会和公众。“以人为本”的理念体现在拥军优属工作中，就是以服务对象为中心，强调“军民本位”、“优抚安置对象本位”。必须充分认识拥军优属作为政府的一项公共职能，广大军民的需要、认可、支持和拥护是其存在、发展的根本依据和目的。“以军民为本”的拥军优属工作，应以保障广大军民的基本权益、促进军民权益的实现为要务，不仅要谋划促进国防和军队现代化建设的大举措，更要以人文关怀的精神解决“军民最现实、最直接和最关心”实际问题。特别是对当前矛盾较为突出的转业退伍军人安置、随军家属就业、重点优抚对象医疗保障、军队移交政府安置离退休人员服务管理社会化等热点、难点问题，要把为军民纾艰解困担为重任，不畏难、不推托，积极主动进行协调、想方设法帮助解决。坚持把军民“高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”，作为开展拥军优属各项工作的实施标准和衡量依据。要不要服务、要什么样的服务、要多少服务、要什么样的服务方式，以及服务结果的评价等问题，都应以军民为中心、为导向，切实把满足广大军民的合法期待和需求确立为拥军优属的基础性工作。
具有公共服务理念的拥军优属应是科学行政、民主行政、依法行政的工作。实现“科学、民主、依法”行政，就是要在拥军优属公共政策的制定、执行、评估、领导、控制、创新等各个基本环节都充分体现科学、民主、法治的要求。要适应服务型政府对公共政策过程规范化、科学化、现代化的要求，在作决策、定政策的工作中，熟练掌握公共行政决策的规律和原则，认真遵循科学程序，高度重视系统分析、定量分析等现代政策分析方法，确保拥军优属决策方案、政策制定的科学性、适用性、有效性和稳定性。要因应当前改革发展进程中出现的“矛盾凸显期”，职能部门在政策实施中要强调民主行政，注意与广大军民的沟通互动，增进理解和互信；要主动公开政府相关信息，积极为服务对象了解拥军优属政策提供机会和途径，切实保障他们的参与权、知情权，在约束条件下实现军民利益的最大化。要适应“依法治国、依法行政”的趋势，特别是在优抚安置工作中，进一步牢固政策观念、法制意识，无论是落实广大优抚安置对象的合法权益，还是处理发展中出现的各种利益关系和矛盾，都要依法作为、依法行政；越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事、按政策办事。
具有公共服务理念的拥军优属应是求真务实，注重绩效的工作。这意味着各级拥军优属职能部门能够充分利用各种资源来实现组织目标，意味着各级决策者及具体工作人员能够重视投入费用的价值(经济的原则)、重视时间的价值(效率的原则)、重视结果的价值(效能的原则)、重视服务的价值(军民满意的原则)。为此，要深入研究拥军优属管理与服务的规律，不断加强体制、机制的建设和创新，完善优抚安置政策法规，努力规避由于“人治”造成的政务成本不合理附加；要整合社会管理资源，推进拥军优属工作的市场化、社会化，引导和培育行业、社区、民间组织，以及新型经济组织和新兴社会阶层投身拥军优属事业，构建参与式、网络式的拥军优属服务体系，追求“累加效应”，形成“整体绩效”；要通过行之有效的培训工作和经验交流，全面提高各级决策者及工作人员的专业素质；要倡导求真务实的工作作风，力戒形式主义、文牍主义、官僚主义；要创造条件，广泛运用信息处理技术，推行电子政务，逐步实现拥军优属服务技术手段的现代化，提高工作的效率和质量。
三、适应服务型政府建设，拥军优属工作贯彻公共服务理念的长期性与艰巨性
转变观念，创新政策理论，是塑造拥军优属工作公共服务理念的前提。拥军优属工作贯彻公共服务理念，首先必须理解“服务型政府”的思想内涵，要以军民本位、社会本位、权力服务观，代替过去的官本位、管本位、权力服从观，牢固树立“以人为本”、“以服务为本”的理念；要理解“学习型政府”的思想内涵，追踪现代管理科学发展的新趋势，学习研究政府公共管理的科学理论、方法和规律；要树立与科学发展观相适应的政绩观，用全面的、实践的、群众的观点看待工作成绩，让广大军民群众真正得到实惠；要以现代政府的理念，深刻领会公共服务伦理精神的实质，准确把握公共服务“公共性”、“服务性”的本质特征，实现拥军优属各项工作的科学行政、民主行政、依法行政。为此，必须紧密结合当前实际，围绕新时期拥军优属工作如何体现和贯彻公共服务理念这一重大课题，在深入扎实的调查研究基础上，进行系统、科学的政策理论研究工作。要积极地将理论研究成果转化为完善的政策法规和切实可行的工作思路，推动拥军优属工作的不断创新发展。
适应形势，更新工作机制，是拥军优属工作实现公共服务理念的关键。要适应形势发展与时代要求，建立健全拥军优属重大决策的民主参与机制，强调决策过程的开放度与透明度，实现政策制定程序的民主化，与军地各方受政策影响的利益牵涉人进行充分地互动与合作，切实保证广大军民能够有效地行使权力、维护权利、表达利益诉求；探索建立优抚安置工作的市场化、社会化机制，要明确政府职能部门的角色不是亲自“划桨”、“执行”，而是“掌舵”、“提供必要的公共服务”，在充分运用市场机制作用、调动社会自主服务力量的基础上，强化政府拥军优属工作中发挥宏观调控、政策引导、依法监督等方面的作用；建立健全公共责任的回应机制，加强政府与拥军优属服务对象的沟通与互动，确保信访、建议、咨询、社会监督等渠道的畅通，并及时回应服务对象的各类要求，减少或防止由于信息不对称造成的疏离、隔阂、误解和对抗，有效平衡、科学调整多元化的社会利益取向，努力维护团结稳定。
贴近时代，改进工作方法，是拥军优属工作践行公共服务理念的途径。拥军优属工作有效贯彻公共服务理念，科学、多样、适用的方式、方法，是提高服务功效和实现服务目标的根本途径。要健全和完善拥军优属工作目标管理这一系统化的管理方法，通过完善行政决策机制来不断提高目标质量、通过加强自我控制来推动目标顺利实施、通过健全目标考评制度来完善激励约束机制；要在调查研究、政策制定的工作中重视定量分析方法，改进以感性与弹性为突出特点的传统决策和管理模式，学习运用数学规划、数据分析、博弈模型等多种数学工具，为拥军优属工作决策和管理提供更客观、更精确、更科学的定量依据；要全面认识现代信息技术的应用对提高拥军优属公共服务效能的意义，积极创造条件实施拥军优属工作的“上网工程”，通过电子政务为广大军民提供高效化、经济化、便捷化的公共服务。
适应服务型政府构建，积极探索具有公共服务理念的拥军优属工作，是一个重大课题、系统工程。既需要理论上的理性思考和大胆尝试，也需要实践中政府各级各部门经验与教训的交流、总结；既需要关注现代公共管理改革的趋势与公共服务发展的特点，也需要考虑社会转型期拥军优属的工作实际与任务要求。相信有时代发展的迫切需求，有政府各级各部门的积极推动，有理论界、学术界专家和实际工作者投身其中，具有公共服务理念的拥军优属工作会在今后的理论和实践中取得更深层次的探索和发展，使拥军优属这项具有优良革命传统和鲜明中国特色的工作永葆蓬勃生机、焕发时代光彩。
