河南省民政厅 竹怀农

　　随着我国经济社会转轨，城市贫困问题已成为亟待解决的重大问题。20世纪90年代以来，我国政府为解决城市贫困问题做了大量卓有成效的工作，突出表现是实行“两个确保”和建立了城市居民最低生活保障制度，使城市贫困问题有了较大缓解。同时，由于政府把反贫困的重点放在应急的单一的社会保障措施上，没有触及导致贫困的体制性、制度性障碍，影响了城市反贫困的整体效果，造成相对贫困问题日益突出、绝对贫困问题未能效解决。

　　笔者认为，反贫困是一项系统工程，涉及宏观调控、产业政策、财政税收、收入分配、劳动就业、社会保障等多个领域，需要统筹安排，发挥有关方面的积极作用。我国城市反贫困政策应从经济社会发展大局着眼，保持与宏观调控、收入分配、财政税收、劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面政策统一协调，实行综合性的反贫困措施，重点解决产生贫困的体制性、制度性问题。

　　一、坚持“以人为本”，正确处理效率与公平的关系

　　社会主义生产的根本目的，是满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要。在社会生产力快速发展，国家综合实力日益增强的情况下，还有成千上万的群众生活在绝对贫困之中而饥寒交迫，社会财富集中在少数人手中而绝大多数人只占有少量的财富，无论如何是有悖社会主义原则的。

　　从根本上说，是要处理好效率与公平的关系。只有把二者的关系摆好了，其他各项政策才有可能协调起来。我国在“贫求富”、“富求安”之间要力争双赢。一般而言，富人决不轻易或自动让穷人分享自己的财富，除非贫困引发的社会不稳定足以财富的安全时。事实上，富人和穷人是同乘一条船。政府作为公共管理机关，要找到二者之间的平衡点，为了减少社会矛盾，防止穷人造反，而必须对现有的经济资源和社会资源进行再分配。

　　在全面建设小康社会的新形势下，政府正应确认识公平与效率之间的辨证关系，把公平与效率放在同等重要的地位，并依此为方针指导制定各项收入分配政策。

　　二、坚持物质保障和权利保障相结合，防止社会排斥和社会剥夺，切实维护贫困人口的生存权和发展权

　　经济贫困的深层原因不仅仅是物质的缺乏，更重要的是社会权利的贫困(包括与社会权利相关的政治权利、文化权利和经济权利的贫困)。历史经验表明，贫困的表现方式有四种：一是物质不足；二是能力不足；三是权利不足；四是动力不足。目前，我国城市反贫困重点是在解决贫民的物质不足，兼顾解决能力不足问题。动力不足是指社会出现了“福利病”，在我国根本不存在。权利不足即是社会权利贫困，是公民无法享受社会和法律公认的足够数量和质量的工作、教育、住房、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、被赡养以及平等的性别权利，以及由于他们应该享有的社会权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困。保障公民社会权利的平等、公正，对于消除经济贫困具有根本的意义。那么，我国是不是存在社会权利贫困呢？回答是肯定的。其主要表现：一是法律法规没有规定向城市贫困人口提供医疗、住房、教育等优惠，广大贫困家庭住房、医疗、子女教育问题突出。二是在下岗、待岗、停产半停产、不定期放假、到期终止劳动合同、一次性买断工龄、企业破产安置、开除、提前病退、养老金发放等方面存在程度不同的权利剥夺问题。三是城市贫困人口缺乏参与制定政策法规的权利，贫困人口没有合法的民意代表，没有自己的组织，城市贫困人口没有是人大代表、政协委员的。四是城市贫困人口人格尊严严重缺乏，遭受着社会排斥和自我排斥的双重压力。五是未参加社会保险或未签订正式劳动合同的“非正规就业”人员、“土地工”(失去土地又没有工作)、城市流动人口、中老年人(如4050人员)、伤残市民、无钱上学的少年儿童的社会权利严重不足。

　　面对客观存在的社会权利贫困问题，我国城市反贫困应在解决物质和能力不足的同时，高度重视社会权利贫困问题，尽快调整政策，逐步把反贫困的重点转向公民社会权利保障，切实解决社会排斥和社会剥夺问题，给贫困人口公正的待遇和平等的机会。

　　三、坚持统筹兼顾，重点从制度上、体制上解决贫困问题

　　治理城市贫困问题，是一项复杂而庞大的社会系统工程，涉及到政治、经济、人口、资源、环境等方面的协调，需要财政、税收、收入分配、社会保障、劳动就业、医疗卫生等方面政策的协作配合。

　　(一)实行积极的就业政策，提高就业能力。就业是民生之本。失业是导致贫困的主要原因。我国是人口大国，就业矛盾突出。一是总量性矛盾，劳动力总供给明显大于总需求。根据有关资料，我国15—64岁人口2000年为8.5亿，2010年将达到9.7亿，2020年将达到9.97亿。预计今后几年，全国城镇新生劳动力供给将达到5000万左右，城镇现有下岗失业人员1400多万，农村有剩余劳动力1.5亿以上。二是结构性矛盾。第一产业从业人员比重持续下降，上亿的农村劳动力将进入城镇；一些工业特别是传统工业生产能力过剩，部分资源枯竭的矿山和困难企业关闭破产，大批职工转岗失业；企业管理体制和劳动用工制度改革，大量冗员被分流。三是素质性矛盾。科技进步、技术更新、新兴产业迅速兴起，部分低素质劳动者不适应而失业或难以就业。四是经济增速放慢的矛盾。二十世纪九十年代后期开始，我国经济增长有所减缓，对劳动力吸纳量相应减少。

　　面对严峻的就业形势，政府应实行积极的就业政策，把充分就业作为宏观调控的主要目标。在成熟的市场经济国家，政府宏观经济调控的目标主要是稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡。党的十六大，也把“促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”而这四个目标之间彼此矛盾，不可能同时实现，一般是选择一至两个作为重点目标。在今后一个时期内，政府应把经济增长和增加就业作为宏观调控的主要目标，兼顾物价稳定和国际收支平衡，把通货膨胀率和失业率控制在社会可接受的范围内。

　　(二)深化分配制度改革，完善分配制度，切实理顺分配关系。分配制度不完善，是造成城市贫困尤其是相对贫困的重要原因。基尼系数是定量测定收入分配差异程度的指标。其经济含义是：在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于0和1之间。按照国际通常标准，基尼系数小于0.3为最佳平均状态,在0.3-0.4之间为正常状态，超过0.4就算警戒状态，达到0.6则属社会动乱随时发生的危险状态。当前，城市居民家庭财产的基尼系数高达0.51，收入的贫富差距十分悬殊，且有越拉越大的趋势，对社会稳定造成更大的威胁。

　　我国收入差距拉大的基本因素是我国分配方式变革的结果。其主要表现：一是制度性缺限。初次分配秩序混乱，存在严重的不平等、不公平，一些部门、行业和社会成员垄断经营或竞争初始条件的不平等分割，获得垄断利润和高额利润，权力资本参与收入分配、乱收费造成部门之间、行业之间的收入差距拉大，特殊的产业与地区差别政策，使一些人先富了起来。二是收入再分配的功能作用严重缺失。对高收入进行调节并对低收入实施转移支付是缓解收入初次分配矛盾的基本手段，也是收入再分配的基本功能。由于改革没有到位，对高收入者调节不力，“逃税”、“避税”严重，对低收入者有效保障基础薄弱，扶助缺失，使贫困者难以获得有效援助。三是收入分配货币化程度低，透明度不高，部分社会成员能够轻易获得“第二收入”，甚至“第三收入”、“灰色收入”、“非法收入”。

　　完善分配制度，关键是强化政府在调解收入分配中的职能作用。在计划经济体制下，收入分配全由政府决定。在市场经济条件下，市场是调节收入分配的主体。但市场并不是万能的，不能完全实现公正的收入分配，需要政府的宏观调控。近年来，我国在收入分配方面过分地依赖市场调节，政府的调控职能弱化甚至虚置。当前和今后一个时期，要坚持“市场调节为主、政府调节为辅”的收入分配原则，尤其要强化政府的收入分配调节职能。

　　一是依法打击和取缔非法收入。加急整治旧体制留下的部门、行业、地区不合理政策；深化行政体制改革，从源头上消除权力资本参与收入分配、权力寻租问题；整顿市场秩序，加强对垄断行业收入分配的监管，规范竞争环境；堵塞非法经济活动，依法打击侵吞公有财产、偷税漏税、走私受贿、权钱交易以及制假贩假的非法收入。

　　二是加强财政税收体制改革，发挥财政调节收入分配的功能。强化对高收入群体的收入调节和监督，健全财政转移支付制度，加强对城市贫困人口的救助。改革个人所得税和消费税的征收制度，开征财产税和遗产税，发挥税收调节收入再分配的作用。扩大消费税征收范围，尤其是把高档消费品、高档消费行为纳入征收范围；调整消费税的征税税目和应征品的税率，对高档消费实行高税率。改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制，把纳税人一定时期不同来源、不同类别的各种收入归集到一起，统一扣除相应的成本、费用作为计税所得，并采用超额累进税率计算应缴纳的所得税。进一步提高税收占GDP的比重，以增强国家财政的经济调控能力。当前，我国总体税收占GDP的比例约为15%，与西方发达国家45%、发展中国家的25%水平相比，提高的余地很大，结合建立公共财政体制，健全财政转移支付制度，把更多的财力用于贫困人口救助。完善税收优惠政策，鼓励、引导高收入者捐助公益、慈善事业，对贫困人口生活、生产予以扶持，帮助其摆脱贫困。

　　(三)建立健全社会保障制度。从1986年以来，我国的社会保障制度改革取得了很大成效，在较大程度上发挥了“减压阀”、“稳定器”的作用。同时，社保制度改革也存在诸多问题，突出的是把社会保障改革的价值取向与经济政策混为一体，过分强调为国有企业改革配套，没有把社会保障作为整个经济社会发展的配套措施来建设。主要表现在两个方面：

　　第一，职责不清。(1)中央政府与地方政府社会保障职责模糊化，统放不分。在统一方面，中央政府权威不够。如，对养老金的调剂调度不灵，对社会保险基金无力全面控制等。地方政府责任不明，既不能自主地推进社会保障改革，又可以在社会保障基金管理、具体方案设计、改革步骤与方式等方面与中央政府或上级政府精神不相一致。(2)官民责任不清。政府统一管理的社会保障项目、承担的具体责任不清。本可以由商业保险公司或其他非盈利机构组织实施的补充保险，仍未明确由非政府组织经办；应当鼓励民间力量参与社会保障事业的政策仍不完备或得不到有效实施，政府无法集中精力解决自己应当负责的问题，而民间则不能积极参与社会保障事业并获得正常的发展。(3)决策和管理权限分散，政出多门、互相矛盾，各行其是、互不衔接，矛盾下移、体制不畅的现象大量存在。

　　第二，制度创新进展缓慢，制度建设尚处于萌芽阶段。(1)社会保险覆盖范围小，非国有企业及其他单位职工迟迟未能纳入社会保险体系。(2)基本养老保险筹资渠道单一，基金收不抵支，个人帐户空帐运行已近2000亿元，新制度有流产的潜在危险，基本养老保险制度面临巨大的转制成本。(3)医疗保险的目标偏离保障劳动者身体健康和提高全体公民身体素质的宗旨，实践中变成单纯地为控制医疗费用。(4)只是建立了单一的城市居民最低生活保障制度，而客观需要的综合性的社会救助体系并未建立。一是城市低保制度的保障水平过低，极有可能成为维持绝对贫困阶层的消极救济制度。对于什么是“最低生活”，有三种不同的看法，即生存线、温饱线和发展线。生存线是满足人们生理需求所必需的最低费用，是维持生存的最低需要；温饱线是满足人的生活需求所需要的最低费用，是指最低生存需要加上必要的尊严，即能够体面地、不感到耻辱地生活下去的最低需求；发展线是能够自给有余的最低需要，是不仅能够体面地生存下去，而且具备自救能力，有余力从贫困中解脱出来，具备自我发展能力。根据《城市居民最低生活保障条例》，我国的“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则”，也就是说低保标准要达到温饱线，而没有考虑贫困人口的发展问题。确定保障标准是“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃料(燃气)费用及未成年人的义务教育费用确定。”这就从基本生活费用项目中排除了医疗、中等和高等教、自然增长的住房费用等支出。而实际生活中，繁重的疾病、子女教育、住房支出往往使低保家庭雪上加霜，难脱贫困泥潭。在《条例》实施过程中，由于各地确定低保标准都是低标准起步，根据当地情况自行确定，在多数地方尤其是在经济欠发达地区，中央政府有关部门并没有列出一套详细的全国通用的方法来指导地方政府来进行测算。制定的低保标准主要考虑的是财政能力，采用比较严格的低保标准。低保标准还受到其他相关标准的约束，其顺序是：最低工资>下岗职工生活费>失业保险金>低保标准。以上顺序虽然有助于激励贫困人口去争取最低工资的就业，但也会导致贫困线定得过低。从实际情况看，低保标准通常低于理论贫困线。2001年，全国低保标准除北京、西藏外，其他城市低保线都低于理论贫困线线，全国每月平均低45元。据民政部统计，2002年全国平均低保标准是每人每月152元，仅相当于当年全国城镇居民每月人均可支配收入的26%。过低的扶贫标准，使低保家庭仅能勉强“糊口”，家庭消费的恩格尔系数都在60%-70%。(5)对老年人、优抚安置对象、残疾人等特殊人群的社会保障制度建设没有积极进展。

　　我国的社会保障制度改革应从国情出发，改变把社会保障制度建设作为国有企业改革被动配套的思想观念，切实解决制度设计分散化、制度执行非规范化问题，着重解决就业、人口老化、人口转移、保障成本、国际化等问题,建立与社会经济发展水平相适应、资金来源多渠道、保障方式多层次，权利与义务相对应，管理和服务社会化，统一规范，持续可靠的社会保障体系。

　　一是完善城市低保制度，建立健全社会救助体系。一方面，提高低保标准，以温饱线为依据，并根据致贫原因进一步细化社会救助项目，实行分类救助。另一方面，健全配套救助制度。主要包括：(1)健全教育救助制度，对低保家庭子女义务教育阶段免收杂费、代管费、住宿费和借读费，高中阶段免收学费、代管费，有条件的地区免收住宿费，接受全日制高等教育的优先为其提供助学岗位、助学贷款、困难补助等。(2)健全医疗救助制度。(3)健全住房救助制度，实施城市廉租住房制度。(4)完善社会帮扶和援助制度，对低保家庭在水电、燃气(料)、公交、保洁等方面费用予以减免或补助。(5)建立有关低保对象生产经营活动的扶持制度，推行“小额信贷”等措施，支持低保人员自强自立。

　　二是深化社会保险制度改革。逐步扩大社会保险范围，各项社会保险项目覆盖全体城镇居民和从业人员。要体现国家、企业、个人在建立社会保险制度中的责任，国家基本保险由政府强制推行，鼓励企业(单位)补充保险，发展商业保险，以满足社会不同群体的保障需求。社会保险基金中由政府负担的费用，属经常性支出的以税收方式征集，属制度转轨费用采取减持国有股和发行国债等方式筹集。雇主负担的费用按工资的一定比例缴税，雇员负担部分存入个人帐户。国家基本保险，根据不同的保险项目，确定统筹层次。基本养老保险实行省级统筹，适时建立中央调剂金制度；医疗、失业、工伤、生育保险逐步实行中心城市市级统筹。社会保障基金属于社会性公共基金，应依法进行管理和运营。

　　三实行积极的社会福利政策，建立健全社会福利服务体系。积极的社会福利政策，是指国家在社会发展和福利提供中扮演更加积极主动的角色，发挥更大的作用，其价值取向更注重保障公民的社会权利，其政策目标更注重营造机会均等的社会环境，其服务对象是更注重为所有公民提供普及性福利服务，其实施主体更注重政府、企业和非营利组织共同参与，其功能上更注重有效满足公民不断变化的和不断提高的物质、文化需要，更注重改善公民的生活状况和提高生活质量，更注重建立社会投资和社会预防机制，通过国家、市场、社区、工作单位、家庭和非政府组织满足公民的需求。当前，加快推进社会福利社会化，完善扶持政策，推行公办民营和民办公助，通过购买服务、贷款贴息、床位补助等方式，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、股份制等形式兴办社会福利机构。要引导国有福利机构走向市场，通过兼并、收购、控股，做强做大，通过“一院两制”、“一院多制”、资产重组，或进行股份制改造等方式，盘活资产，增强服务功能，逐步建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的社会福利事业发展机制，形成投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化与志愿者相结合的社会福利事业发展新路子，初步形成以老年人福利服务为重点、社会福利服务机构为骨干、基层福利服务网络为依托、居家供养为基础的社会福利服务体系。