党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》指出：“形成全体人民各尽其能，各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础，实现党执政的历史任务的必然要求。要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”《决定》同时指出：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”

　　《决定》提出构建社会主义和谐社会和推进社会管理体制的创新，是十六届三中全会“全面、协调、可持续的发展观，促进社会主义的全面发展”思想的沿续，是我们党对社会主义现代化建设指导思想的新发展，对于推进政府管理创新，对于全面建设小康社会进而实现现代化的宏伟目标，具有深远的意义。

　　政府的社会管理有广义和狭义之分，广义的社会管理指政府对一切社会活动领域的管理，包括政治管理、经济管理、社会文化生活管理等。狭义的社会管理主要指对社会保障、社会福利、社会服务、社会治安、人口、环境等方面的管理。

　　由于社会系统具有多结构、多层次、多功能等特点，社会管理的任务是非常艰巨的。社会管理重视的是社会结构的最佳状态及社会各个部分，各个领域的协调发展，即促使社会系统内各个子系统按合理有序的原则相互促进、相互推动，保证整个社会平稳均衡地发展，社会管理的重心应当是协调经济与社会发展的关系问题。社会发展应当是一种全面发展，它是以经济的发展为基础的，经济落后当然缺乏社会进步的必要条件，但是，经济的增长也不等于社会的进步。因此，在社会管理实践中，一定要注意协调好经济利益与社会利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益之间的关系。

　　一、国家政权对社会管理的沿革状况

　　1、封建政权的社会管理

　　(1)封建政府社会管理的主要内容

　　中国古代的社会管理内容大致有以下几个方面：社会教化、救灾与荒政、保息救济、民政和基层社会组织、区域划分、婚姻与殡葬、优抚与户政、调解民间纠纷与移民迁徙、风俗管理等内容。

　　(2)专制制度下的社会控制

　　中国古代对社会进行严密控制，先后采取了“什伍连坐”制度和保甲制度等。所谓社会控制，意指国家政权及社会组织体系运用社会规范以及与之相应的手段和方式，对社会成员(包括社会个体、群体、组织)的社会行为及价值观念进行的约束和调控。在所有控制手段中以组织、制度、文化控制手段最为重要。

　　封建社会中后期，宗族作为地方的社会管理和控制力量对基层社会产生了重要影响，封建政府将其作为代理组织行使了对基层社会的管理。封建政府容纳家族、乡族、乡约、会社、会馆等基层自设社会管理组织的存在及其对社会事务的管理，本身已意味着封建社会已作出了对社会形势变迁的新适应。这其中既存在着官方与民间管理权力的此消彼长的一般趋势，同时也存在着彼此目标的一致性和彼此利益的协调，这种二元化的宏观管理模式，既有利于传统社会秩序的保持，又有利于社会变迁的实现。正是这种二元化的宏观管理模式驱动着中国社会日渐走上近代化的道路。当然，在中央集权与基层自治组织之间，如果中央集权是积极进取、严于律己的，那么，基层自治管理组织便多能顺应其意旨，推进中央政令和道德规范的践行，从而形成相互支持的局面；如果中央集权消极懈怠、腐败无能，那么，基层自治管理组织则经常表现出较强的离心倾向，有时是直接的尖锐对抗。因此，事实上中央集权与基层社会自设管理组织有时是相互支持、相互补充的，有时也会是相互对立或尖锐对抗的。

　　2、近代对社会管理体制的调整

　　(1)清光绪年间民政部的设立

　　清末民政部是中国历史上第一个独立的社会事务的专管机构，民政部的创立结束了社会管理被其他机构兼管的局面。民政作为清末的第二大部，地位仅次于外务部。它既是国家政权的重要职能机构，又是国家行政体系中的重要组成部分，是国家内务行政管理机构。民政部的设立可以说是将分散的“社会事务”归并一部统一管理的结果。民政部除了接替巡警部的全部职掌以外，又将原步军统领衙门所掌事务接管，除卫戍京师职责外，还负责维持京城治安，缉捕贼盗，门禁防守，审断案件，编查保甲户口等。还有权接受外省上京访控事项，稽察京城内外臣民的住房、车舆、服饰等方面，内城不许开戏园、宵禁等，以加强对京城的控制，它是直属皇帝的要害的军警机关。户部所掌的疆里、户口、保息、拯息、拯救、旗人过继归宗、复姓改籍等事务；礼部所掌臣民仪制、风俗礼教和方术等事务；工部所掌的城垣、公廨、仓廒桥道工程及工程报销等事务；吏部所掌的文职官吏过继归宗、复姓改籍等事务统归民政部管理。

　　(2)“事有专司、各任其责”

　　民政部创立后，从其职掌内容上可以看出，民政事务包括了地方行政、地方自治、户口户籍、风俗礼教、保息荒政、警政治安、土地行政、建设行政、卫生行政以及移民、侨民、消防、戒烟、禁毒、测绘、地图、文物、古迹、医药、防疫、税收、新闻及工商、市政、道路等。清末民政部的职掌为近代民政含义界定了基本内容。清政府打破传统的六部职掌体制，设置独立的民政机构，使“事有专司、各任其责”，是一种进步。随着近代民族资本主义的发展，沿海和长江中下游工商业和城市的发展，需要起社会保障、社会稳定机制作用的民政事务，这种独立机构的诞生，显示出非同小可的作用。清末民政部的设立，是对传统社会管理机构的变革，它包含着近代社会管理的一些新的积极因素，特别是“人有专事，事有专司，无兼营并鹜之虞，乃有趋势之功之效”，这种“明定责成”的体制，在社会管理发展史上是一件大事。

　　(3)民国时期内政部、社会部的社会管理

　　社会部原系国民党中央执行委员会的下设机构，成立于1938年3月。1938年11月将其改隶行政院。社会部主管全国社会行政事务，其主要职掌为：社会救济、社会福利、民众组训、社会运动、社会服务、国民就业及国际劳工、控制劳资冲突、辅导职业团体、管理人民团体(如农会、工会、商会、渔会、教育会、文化团体、学术团体等)、人力调资、登记、动员、训练，技术员工管制及业余义务劳动等事项。此外，还一度设置一些禁烟、赈济、抚恤和占地的民政机构。

　　此时期，城市里的社会管理一方面继承了中国传统的社会管理理念，另一方面也引进了西方的社会管理理念。因此，不仅进行政府集权化控制，并建立以保甲制为骨架的社会基层组织结构；同时还扩充了以社会生活为象的社会管理作为行政组织的重要职能。比如，从1927年开始，以南京市政机构建立为标志，完整意义的社会管理在南京逐步确立，并取得了显著的成效，在这10年中，南京市政府成立了市建设计划委员会，由市长亲任主任，下设工程，土地、公用卫生、教育、文化、财政、户政、经济建设、社会福利、园林、治安等，全面负责南京市建设，值得引起注意的，是社会管理作为主要内容与经济建设放在同等位置。与此同时，人口管理、治安管理、教育管理和社会保障事业管理等也列入社会管理的基本内容，并在南京城市管理中全面展开，构成较为完整的管理框架，形成了社会管理的各项内容完整规划，同步实施的联动机制。当然，在战乱频仍的年代里，社会管理的创新与发展不可能有什么大的建树。

　　3、计划经济时期我国政府的社会管理

　　(1)政府包办一切的社会管理

　　新中国在建国初期形成的政企合一、政社统一、高度集中统一的管理型政府是适应当时计划经济体制的需要，因此，就对计划经济体制而言，这种政府模式在当时有其客观必然性，其历史功能不能否定。但是其负面影响也是显而易见的，比如政府垄断社会公共事务，民间就会缺乏创造性，产生了依赖性，非政府公共组织萎缩甚至消失。同时面对公共事务的复杂性和庞大局面，政府又无能为力，手足无措，常常产生顾此失彼的现象，无法满足社会需求。它难以全面掌握企业、家庭对社会资源的需求信息。在管理社会的手段上，依照政策和红头文件办事，靠政治动员、行政命令、搞群众运动带有很大的随意性和政治性，容易出现危害社会公众利益的问题。对这些问题，政府往往不能承担相应的责任。行政改革开展了二十年，但是中国当前政府公共行政在很大程度上仍处于传统的公共行政阶段，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政理念尚未形成，行政立法、执法、行政处罚、行政组织内部关系，在人力资源管理、行政监督、公共产品的生产与供给方式等方面没有得到根本的改变。政府垄断公共产品的生产与供给，跳“独脚舞”，以自身和官员为本位，谋求自身最大利益的管理模式必然转向以社会和公民为本位，与社会非政府公共组织、甚至私营部门合作，共同提供公共服务的合作型服务政府模式。我们所需要的服务型政府模式是宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务职能相结合的服务型政府模式，不过从某种意义上说，宏观调控和社会管理只要是以社会和公民需要为本位，这种宏观调控和社会管理就具有服务性，是服务和方式、途径和内容。我们所讲的服务型政府不只是指服务行为，也指服务方式，更指服务行为结果。宪法及法律构架的完善问题，社会秩序的稳定，社区治安稳定都需要政府提供，同时，国家宏观经济的稳定，地区经济的发展，全国性或地方性公共设施的发展，社区性公共福利等需要政府提供，再者社会保障、医疗卫生、社区服务、人口、生态环境、能源等问题的解决都需要政府努力和去实现。

　　(2)单位制下的社会管理

　　新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主的社会管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固社会主义政权的目的。

　　单位制是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。从某种意义上说，单位制是为了应付新中国成立后的严峻形势，而选择的一套社会组织体系。对于当时高度集权的政治体制的运作，对于高度集中的计划经济体制的实施，对于整个社会秩序的整合，单位制从组织上提供了非常有效率的保证，发挥了重要的功能，其历史意义不容否定。

　　但是单位制造成的的后果也是严峻的：一是就整个社会而言，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形成三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制，而这是通过单位制这个组织中介而实现的。二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。

　　伴随着单位制，地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，一般通称为街居制。街居体系经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单地被动地执行上级下达的任务。

　　改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁，社会流动频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得“单位制”失去了生存的土壤。

　　二、目前我国政府社会管理的现状及需要改进、解决的问题

　　构建中国特色社会主义社会管理体制，是社会主义市场经济体制发展的内在需求。新中国建立后，在特定的计划经济管理体制下，我国对非经济和非政治的社会公共事务，是以事业来代表，并以特殊的事业单位体制即政府事业体制进行管理的，而事业的主要内容包括教育、科技、文化、卫生和体育等，且被认定为“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作。改革开放后，随着经济的发展和经济体制改革所导致的社会结构的变化，社会生活事务日趋繁杂丰富，公众对社会公共服务质量要求的日益提高，传统的事业范围因之明显扩大，开始从政府事业向社会公共事业转型，与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成。这一变化最基本也是最直接的动因来自于建立社会主义市场经济体制的改革，主要表现在以下方面：第一，市场经济是以市场机制对有限资源合理配置的一种经济手段，但其也有不足，并在涉及社会公共利益方面表现得十分明显，即市场不能有效提供公共产品和服务，并不能统筹经济与人口、资源和环境的协调发展等。这样，在社会主义市场经济体制建立过程中，一方面，对以往就由政府统管的科、教、文、卫等事业必须从社会主义市场经济的角度进行重新认识和管理，并将人口、资源和环保等涉及全社会公共利益的事务纳入社会管理范畴；另一方面，对直接关系到公众利益的公共交通、道路、水、电、煤气等产品生产企业，即传统的公用事业，也必须在宏观上将之作为社会公共事务，由政府进行统筹管理。第二，在建立社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中，随着在重新认识和正确规范政府与社会、企业与社会关系基础上的“政社分开”和“企社分开”改革的展开，随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革，以往单位所承担的社会职能逐步剥离，计划经济体制下的“单位人”逐步向市场经济的“社会人”转变，单位福利开始转为市场经济下的社会保障，成为社会公共事务。同时，随着社区建设的展开，为基层社区提供基本的公共设施和公共服务相当程度上也成为一项社会公共事务。第三，随着建立社会主义市场经济体制改革的深入，人民群众在生活条件、文化层次逐步提高的基础上，自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强。反映在社会公共事务方面，广大群众从自己所在社区的环境卫生、治安、绿化等，以及社区的医疗等服务，到整个社会的教育、科技、文化、卫生事业发展，再到计划生育、环境保护与可持续发展等等，越来越受到关注和关心，对公共产品和公共服务质量的要求日益提高。可以说，正是这种合理的国家与社会关系的逐步形成，以及在此基础上的公民主体意识的确立及相应的行为方式的建立，使以往传统的事业在内涵不断丰富、范围不断扩大的同时，也逐步从传统的政府事业向大众自己的即社会的公共事业转变。

　　应该说，当前我国新型社会公共事业的形成与发展，即是建立社会主义市场经济改革的成果，又对改革提出了新的要求。但必须予以足够注意的是：与蓬勃发展的现实相比较，社会公共事务管理的改革总体上明显滞后，整个社会管理体制在运行中存在着许多问题：

　　一是管理的范围不明确。我国既有的对社会事务的管理体制是在新中国建立后的特殊的历史条件下形成的，其基本特征是与计划经济体制相应的政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府的社会事务管理职能较多的由企业、事业单位承担，从而造成了政府与社会、政府与企业的职能错位，带来了种种弊端。

　　二是部门分割，多头管理。我国传统的社会管理体制主要是政府机构和对应的单位进行管理的，但改革开放以来社会生活的丰富所导致的社会公共事务的发展，政府机构和事业单位的对口管理，已构成了一种部门分割，影响了社会公共事业的发展。

　　三是管理方式与正在形成的社会公共事业的基本属性不相符合。我国在计划经济条件下形成的社会管理，是通过政权机关以超强的行政手段全面管理社会事务。改革开放以来，新型社会公共事业的形成，从根本上决定了必须以管理社会公共事务应有的方式来管理社会公共事务。但目前我国社会公共事务管理的方式基本上还是按原有的方式进行管理，即主要是通过制定和实施年度计划、审批基本建设项目、制定设施标准等，用政府管理经济的方式来管理社会公共事务，没有遵循社会公共事业运行的内在规律。

　　四是权力过于集中，且管理主体单一。社会公共事业在相当程度上是人民群众和基层单位的事务，因而地方政府应承担更多的管理责任，但在目前的管理体制下，政府部门管得太多，实际上，大部分社会公共事务不宜由政府直接办理，如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等。如果说管理也就是一种服务的话，那么社会中介组织在具体的管理过程中也可以作为管理主体。

　　五是政事不分，事业单位面临种种难题。事业单位是我国政府机构下的对社会公共事务进行管理的执行机构，多年来各级政府部门都直接管了科研、出版、学校、医疗等事业单位，事业单位实行财政拨款和公务员编制。其结果一方面事业单位事实上成了政府机构的一个部分或政府机构的延伸，成为政府机构膨胀的重要原因；另一方面事业单位活动的行政化等，割断了公共事务与经济联系的一面。

　　(3)社会保障机制有待健全

　　目前，我国社会保障管理体制涉及到中央组织部、人事部、劳动与社会保障部、民政部、卫生部、财政部、中华全国总工会、中国人民保险公司及其他保险公司、企业主管部门，同时各部委、各企业实际上也参与了相当多的政策管理工作。

　　以养老保险管理为例，全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，劳动保险金的收缴、登记、审核、发放等具体业务由基层工会负责。劳动人事部为全国劳动保险业务最高监督机关，负责贯彻劳动保险条例实施，检查全国劳动保险业务的执行。1984年以来，全国大部分地区实行了以县、市为单位的社会统筹，各系统、各地、各企业职工养老保险管理权也就越发分散。农民养老保险工作的管理机构也越来越多。

　　这种状况一方面造成各部门分别制定政策措施，政出多门，标准不一，相互矛盾。另一方面，也造成管理成本过高，影响保险基金的积累和保值。

　　概括地说我国社会保障管理体制有以下两个特点：

　　一是管理体制上的分散性特点。我国现行的社会保障管理体制是一种多部门分管加企业、单位自管的分散管理体制,其社会化程度低。这套体制经近50年的发展，其分散化程度有增无减。

　　二是宏观管理与具体经办业务机构不分。社会保障管理与其他社会管理一样，也是一个包含着决策、执行、监督、反馈、咨询子系统的大系统，虽不要十分明确地划分出若干个管理机构，但决策、执行、监督等功能一定要划分开来。根据政事、政企分开的要求，宏观间接管理职能与微观直接管理职能要分开，但目前这两个管理层次却“合二为一”。以社会保险基金管理而言，社会保险政策制度的制订，保险金的收缴、登记、审核、发放等往往由同一个部分负责，即制订政策、监督实施与直接经办业务合并。显然，这是不符合社会管理之原则的，不利管理制度的完善与监督，不能保证社会保险基金的合理运用。

　　(4)国家财政支出结构的调整

　　我国目前社会福利制度与体制五花八门，其资金来源与福利标准地区之间、部门之间、行业之间高低不一，有国家管理的公共福利、有国有企业管理的企业福利、有集体管理的部门福利、有私营企业管理的个体福利等。一是我国财政用于抚恤和社会福利的支出虽然从1952年的2.95亿元到2002年逐年增长为2372.97亿元，但是这项支出占财政总支出的比重，除了1965年达到2.35%以外，50多年来始终徘徊在1%-2%之间，2000和2001年分别为1.34%和1.41%，2002年微增为1.69%。二是从2003年以来国家对城市2200多万低保人口和农村2900多万贫困人口倍加关怀，民政部宣布2003年各级财政对城市2246.8万“低保”对象支付资金151亿元，安排“两个确保”补助资金608亿元，比2002年增长13.1%，城市“低保”资金92亿元，比上年增长100%。2004年财政预算安排再就业专项转移支付资金47亿元，203年中央财政对农村贫困地区和少数民族地区的财政转移支付达660亿元，占中央财政支出的4.2%，2004年扶贫资金达122亿元，还以50亿元贴息方式引导银行扶贫贷款占达330亿元。三是当前世界上各国用于抚恤和社会福利支出占财政总支出的比重，不仅发达国家远高于我国，就是发展中国家也高于我国。我国虽然财政支出用于抚恤和社会福利方面比重很小，但如果将我国企业负担的社会保障资金计算在内，比重就会升到15%左右，以2002年为例：全国离休退休退职4222.8万人费用为3659.4亿元，人均为8666元，由企业管理与支付费用的为3261.4万人，费用2826.32亿元，加上政府已支付的抚恤和社会福利费372.97亿元，合计占财政总支出的14.82%。可见我国实际上社会保障支出不低，但有许多是由企业支付的，说明国家财政在公共事和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。

　　三、当前加强社会管理，推进社会管理体制创新的紧迫性

　　1、构建社会主义和谐社会的要求

　　首先，当代世界越来越认识到单纯的经济增长并不同于发展，发展应是包括经济和社会在内、以人为中心的全面发展。因此，国际上早已不用单一的经济指标来衡量发展水平，而是越来越突出社会、人文方面的要求。联合国计划开发署1990年提出的衡量社会发展的“人文发展指数(HDI)”就包括三个指标值：平均寿命、识字率和国内生产总值。1995年人类发展指数最高的前10个国家中第一位是加拿大，虽然它的人均GDP占世界第8位，但由于环境好，教育程度高，人的平均寿命长，因此其人文发展指数却是第一位的。其次，迎接知识经济挑战，要求我国政府必须强化发展科技与教育的功能。在当今时代，生产力的发展，尤其是科学技术的快速发展在各个社会发展中占有决定性的地位。有学者认为在科技成为第一生产力的全球化时代，地缘政治已经被智缘政治所替代，并提出所谓的智缘政治论。其核心思想是：谁想控制世界，谁就必须掌握知识；谁想掌握知识，谁就必须拥有高素质的人；谁想拥有高素质的人，谁就必须有高素质的教育和有效的人才引进机制。而我国在科技教育方面尚有相当大的不足，因此，要适应全球化趋势，把握机遇，迎接挑战，政府的教育、科研与文化发展职能就必须得到充分的重视与加强，这不仅是知识经济发展的需要，也是全球化时代国家生存与发展的根本要求。第三，中国在新世纪面临着严重的社会危机，需要政府强化社会管理功能。在新世纪，中国政府面临的社会发展的挑战甚至比经济的挑战更加严峻。一是人口危机。中国是世界上人口最多的国家，同时，也是人力资源匮乏的国家。如何遏制人口的增长速度，提高人口素质，这直接关系到中国现代化的成败。二是生态危机。人类生存所依赖的四大生物系统如海洋、森林、牧场、农田在中国已不同程度地遭受损害，生态环境问题愈益突出，如何解决社会发展中人与自然的和谐发展问题，如何在合理利用自然资源和有效保护生态环境的基础上实现可持续发展，是政府真正需要关心的问题。三是社会危机。改革开放和社会转型过程中存在的大量社会问题和社会失范，意味着社会整合的任务极其艰巨。

　　2、政府提高社会管理水平的要求

　　由于之前改革过程中积累的某些不良习惯，人们在观念上常常把发展等同于经济增长。这样，政府所追求的公共利益，在很大程度上体现为经济在各种“量”上的增长，无论是实质上的还是字面上的；与此同时社会上的要求是“不出乱子就行”，那就是稳定。这就包含了深刻的内涵，一方面经济要变增长为发展，同时，社会也要发展，人民的科教文卫各项事业、整个社会的结构平衡等都要受到政府的重视。所以，政府也要注意采取措施促进这些方面的发展。从本质上说，科学的发展观要求政府全面地审视经济社会发展中出现的各种问题，想方设法来解决。科学发展观的提出，对政府管理提出了更高的要求，对政府管理施加了更大的压力。科学的发展观，不仅要求政府要全面审视经济社会中的各种问题，还要求政府高瞻远瞩，注意把短期利益与长远利益相结合，要放眼于未来。这对政府的政策设计与取向、对政府体制、政府人员素质都是一种挑战。科学发展观的提出，无疑是赋予了一次极好的政府管理创新的机遇。

　　现代政府的本质特征是公共性。这种公共性表现在：现代政府是社会公众基于需求主动性的根本选择。政府不是本原的，更不是神授的，而是后生的。政府不具有天然的统治权，更不会有天然的统治者，只有公众的权利才是天然的。政府权力从本质上讲是一种公共权力，政府权力有主体，这种主体即人民群众，人民是政府的“所有者”而不是政府的“顾客”。政府的性质是“民有、民治、民享”。从政府产生的过程来看，政府便具有公共性的特征。因为作为对社会利益进行权威性分配的机构与组织，不可能只是统治阶级自身利益的反映，它不得不将社会中各阶层的利益加以平衡，从而使政府的运行符合整个社会的价值取向，所以，政府不能只为一两个阶层服务，而是要为社会上所有的阶层服务，这一点在我国消灭剥削阶级，人民当家作主之后显得更加明显。如果政府的目标与任务只为一个或几个少数阶层服务、谋利益，政府的公共产品性质就表现不出来。随着我国社会阶层分化的深化，会使阶层意识继续强化，进而影响政治参与的规模，这一过程要求强化政府的公共性。不强化政府的公共性，就没有社会、经济、政治生活的秩序与稳定。科学的发展观实际上指明了政府管理的价值取向。政府管理是要实现公共利益，公共利益也就成为政府管理的基石与出发点。在当代中国，人民的利益就是公共利益，政府更要以人为本，千方百计地为人民谋利益。在政府的实际管理中，这就要求处理好政府部门自身的利益同公共利益的关系。实现公共利益必须做到协调、和谐、利益的本质是一种需要，公共利益也不例外，对公众来说，它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的需求。这种多层次多样化就涉及到经济、政治、文化、社会问题等方面，涉及到短期与长期利益之争。过去我们在实际工作中把公共利益片面理解为经济利益，而在不同程度上忽视了人民群众对文化、社会等各方面的利益需求。事实上，现代的发展理论要求从富裕、公平、民主、秩序、自主这五个核心目标来衡量发展。此外，在转型期中国，利益主体呈现出多元化格局，各种利益关系处于竞争与非整合状态，这更要求我们各级政府去公正地平衡各种利益，维持公共秩序。从根本上讲，这是一个经济与社会和谐发展的问题，也是政治与经济的互动问题。科学发展观的提出，以利益和谐为导向，直接关系到国家政权的稳定，为今后政府管理指明了方向。

　　3、培育社会自治组织、减少政府职能的要求

　　我国传统的社会管理模式是政社不分，政府用强制性的行政手段对社会进行全面的管理。这种模式一方面因政府包办一切社会事务，使政府承担的社会职能过于繁重；另一方面压抑了社会的主动性和积极性，使社会严重依赖于政府，最终影响了社会的协调、健康发展。因此，在市场经济条件下，必须改革传统的社会管理模式，一要转变管理范围。政府应从政策的高度着眼于社会的宏观管理，包括规划社会发展方向，协调社会组织和社会行为，处理各类公共事务，保障公众权益，实现社会公平，而由社会组织替代政府进行直接管理。二是转变管理方法。要从传统的以行政方法为主转为间接的以法律手段为主。由此而知，市场经济体制的建立不仅要求转变政府的经济职能，同样还要求转变政府的社会管理职能，理顺政社关系。实现政府与社会的良性互动。强化政府社会管理职能，不是由政府完全包办各种社会事务的直接管理，相反，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的社会治理再造的重要策略。我国政府社会管理的实践也已证明，政府全包的社会管理模式是不适当的。因此，政社分开就是要发挥公民、非政府组织在社会管理中的作用，正所谓政力有限，而民力无穷，政府的责任就是要培养、提高社会的自治能力，鼓励、引导广大人民群众广泛参与到社会事务中来。而通过何种制度、途径与方法，整合民间不同领域的力量，并将民间资源导入国家和社会发展之中，从而实现社会责任共负、国家持续发展的目的，就成为政府在强社会管理职能过程中需要着力解决的重要课题。

　　四、我国政府社会管理体制创新的思路

　　政府社会管理的职能强化是相对于政府政治统治职能的弱化而言的。综观当代世界各国政府的职能体系，从总的趋势而言，政治统治职能在逐渐减弱，社会管理职能在逐渐加强，体现了人类文明发展和社会进步的规律。在封建社会，由于自然经济占统治地位，国家最基本的职能就是实行政治统治，维护有利于统治阶级的政治秩序。到资本主义社会初期，政治统治职能仍然是当时政府的最重要的职能。第二次世界大战后，科学技术、社会经济以及各类民生问题迅速发展，生产、交换、分配、消费、就业、文化教育、人口管理、环境保护等方面的矛盾错综复杂，不少矛盾甚至趋于尖锐化，这迫使各国政府必须发挥社会管理职能加以研究和处理。于是，政府的社会管理职能相对突出起来。由于社会管理职能的强化，维护了社会秩序的稳定，解决或缓和了一些社会矛盾，因而客观上起到了维护政治统治的作用。正如恩格斯所指出的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”

　　就我国来说，政府虽然仍要发挥其政治统治作用，但是，由于社会主要矛盾的变化，在社会主义初级阶段和社会主义市场经济条件下，一些人仍然自觉或不自觉地把政治统治职能作为政府的最基本职能突出出来，而把政府的社会管理职能放到次要的地位。要摆脱这种思维定势的束缚，关键在于要在思想观念上正确认识政治统治职能和社会管理职能的关系。过去，人们往往把政府的社会管理职能看作是实行政治统治职能的必要补充，是从属于政治统治职能和为政治统治职能服务。正如有学者所言，这是一种“国家本位主义”的观点。“国家本位主义”往往导致政府对社会管理和社会利益的忽视。因此，要突出政府的社会管理职能,必须实现从“国家本位主义”向“社会本位主义”思想转变。根据“社会本位主义”的观点，国家来自社会，又要回归社会，二者相比，社会更为根本。从根本意义上说，判断一切政府行为的价值标准都在于它是否科学地、合理地和有效地服务于社会的发展。在这里，有必要强调的是政府的公共性质。我国政府没有自身特殊的利益要求，政府要切实把自己看作是社会公共利益的代表，以服务于社会的态度从事社会管理，只有这样，才能体现人民群众的长远利益和根本利益，从而为政府提供坚实的合法性基础。从内涵上来看，在市场经济条件政府的社会管理职能有着丰富的内容。这些内容当然不同于计划经济时期由政府包办一切社会事务的做法。依照市场经济的要求，市场和公众自身能够解决的问题应让市场和公众去解决，市场和公众无法发挥作用的领域则应由政府来完成。在社会管理方面，政府所要提供的内容，用经济学的话语来说，就是“公共物品”。大体说来，政府需要提供的这种公共物品主要有以下几个方面：对社会全面发展进行宏观规划，为政府管理社会和社会自身运行提供总体性的政策框架。维护社会公共秩序，保护产权。这是政府社会管理的一项基本内容，也是一项传统的职能。促进文化教育的发展和科学技术的进步。文化教育和科学技术事关国家和社会经济的长期发展，其主要责任应当由政府承担，不可随意将其推向市场，推给公众。调节收入分配。市场经济强调效率与竞争，极易造成社会贫富悬殊和不公平，因此需要政府在微观层次上对初次分配过程(如工资、福利、社会保障等)进行适当干预并在宏观层次民通过财政税收政策对收入再分配进行调节。建立、健全社会保障体系。建立社会保障体系是市场经济条件下政府的一项重要职能，是维持社会稳定的主要手段之一。当前，我国社会保障方面还存在着诸多薄弱环节，全面建立社会保障体系已成为紧迫的任务。发展社会公用事业。公用事业涉及范围相当广泛，具有“公共物品”的性质，直接关系到广大公众的生活质量，往往是市场无法有效解决的问题，因此需要政府来进行管理。控制人口，管理资源，保护环境。人口的过快增长，自然资源的过渡开发和环境急剧恶化，已对社会的持续发展构成严重的威胁。这些方面如果没有政府的介入，很难得到有效的遏制，因此，主要应由政府来进行管理。

　　需要指出，在社会事务日益复杂多变的情势下，不仅要优化政府社会管理的内容，而且还要优化政府社会管理的方式方法，传统的体制下，政府事无巨细大包大揽，并且以超强的行政手段干预社会，管理极不规范，导致侵权越权现象时有发生，既影响政府的形象，也影响了管理效果。现在，我们正在建设社会主义法治国家，依法治国的方略要求建立法制政府。政府社会管理的方法必须从传统的行政方法为主转变为以法律方法为主，重视规范和科学，严格按法律序和市场经济的客观要求办事，以维护政府社会管理的合法性和有效性。在公共物品提供上，政府应当针对不同的情况采取不同的方式。政府作为公共物品的提供者并不一定就是公共物品的直接生产者。政府在社会发展中的地位和作用应该是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。我们知道，公共物品包括纯粹的公共物品和准公共物品两种。政府的注意力应集中在向社会提供纯粹的公共物品上，因为纯粹的公共物品除了政府之外不可能有其他人有效提供或愿意提供，例如，在制定公共政策，维护社会公共秩序，提供某些基础服务，保护弱势群体合法权益等方面，就应充分发挥政府的作用。至于说一些准公共物品如公用事业、文化教育、医疗卫生等，可以通过建立政府、市场和社会组织三者之间分工与合作的良性互动的关系，借助于市场和社会组织的力量促成问题的解决。当然，政府职能社会化还有相当长的路要走。当前，推进政府职能社会化的关键在于，政府与社会之间应建立起公共事务管理的利益共享和责任分担机制，遵循效率兼顾公平的原则，共同推动政府职能社会化更全面、更深入地发展，从而更有效地发展有中国特色的社会主义现代化事业。

　　附：国外社会管理的现状及其借鉴

　　一、国外社会保障体系的特征及启示

　　1、国外社会保障体系的特征

　　(1)建立了较为完备的社会保障体系。西方发达国家的社会保障一般起步较早，而且经过长时期的运行，并以其雄厚的经济基础作后盾，因此，他们的社会保障体系较为完善。首先，社会保障的覆盖面具有相当的广泛性。所有劳动者都在社会保障范围内，基本上所有公民均有权享受社会保障。其次，保障项目齐全，几乎囊括了从生、老、病、死、伤、残、子女的抚养(即家庭津贴)，到各种收入保障和医疗服务项目，可谓达到无所不“保”、无所不“包”的程度。正如一些西方学者指出的，发达国家对每一个公民从娘胎到坟墓的一切，即从怀胎到死亡，从物质,从个人到家庭，从衣食住行到工作学习，从正常生活到遭受意外事故的一切方面，都给予充分的考虑和安排，这固然有助于提高全体公民的社会保障水平，但也无疑加重了社会负担和财政负担。再就是，社会保障制度法制化。西方国家大都有一套完善的法律体系作后盾，以确保社会保障的有效实施。

　　(2)由政府、雇主、个人共同负担社会保障开支。战后特别是80年代以来，受人口老龄化、通货膨胀以及社会福利消费需求增长等因素的影响，西方发达国家的社会保障支出负担日见沉重。这类支出的刚性较强，即升上去容易，要降下来很难。为此，不少国家通过发展补充性社会保障来缓解政府保障支出的压力。补充性社会保障大体上有两块：一块是由雇主交纳的职业年金，一块是由个人参加的保险。在英国，补充性社会保障的支出占全国社会保障总支出的比重达到40-50%。在日本，社会保障资本体系中的保险费占到了57%，其中个人投保6.9%，雇主交纳30.1%。在德国，社会保障资金来源结构大体是国家占30%，雇员占30%，雇主占40%。这两块补充性社会保障与政府保障汇到一起，被西方社会号称为一国社会保障体系的三大支柱。

　　(3)注重发挥财政在社会保障管理中的作用。几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政对社会保障的补助，即使在常有盈余的国家，也有一部分不能依靠收费维持而只能由政府财政拨款的社会保障项目，如社会救济等。因此，各国大都加强了财政对社会保障资金的管理，有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算，有的将社会保障收支纳入政府专项预算，即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。另外，财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买政府公债，以保证结余资金的保值增值，规避一般性投资的风险。如美国将社会保障资金转入财政信托基金账户，90%以上购买国债由政府用于公共投资。日本将社会保障结余资金转作大藏省的资金运用作为政府投融资的重要来源。新加坡1990年公积金余额达390亿新元，其中320亿新元购买了政府公债，用于经济建设，还有一部分与解决人民住房需要结合起来使用。总之，在社会保障的发展过程中，财政通过参与分配和管理，发挥了重要作用。

　　2、国外社会保障体系发展对我们的启示

　　(1)在现代市场经济条件下，西方一些发达国家普遍重视和强化社会保障，这是顺应当今社会经济发展的一种必然趋势，是社会文明进步的一种表现。同时也表明，经济发展和综合国力水平的提高是社会保障得以发展的客观条件。西方发达国家在近几十年来之所以能够建立起一套较为完备的社会保障体系，从根本上说，是建立在生产力高度发展的基础之上的，是经济发展的必然产物。

　　(2)政府是社会保障事业发展的组织者。和推动力量，而且需进行必要的资金投入，但政府并不是社会保障所资金的唯一提供者。现代社会保障由政府、企业和居民个人三者共同负担，这是一个客观经济规律，不得违背。

　　(3)财政隶属于政府分配范畴，在社会保障事业发展中具有十分重要的作用。这不仅表现在财政要为社会保障直接注入资金，而且要代表政府对全部社会保障资金收支运行过程及其财务会计活动进行有效的监督管理，甚至要承担社会保障的最后风险。因此，财政与社会保障具有密不可分的关系。

　　(4)社会保障具有十分明显的刚性特点，由于这一惯性作用及其它种种原因，当今的西方国家已越来越演变成“高福利”国家，这固然有利于缓和社会矛盾，提高全民的福利水平和保障程度，但也使政府不断地陷入高赤字、高债务的困境之中。因此，当今西方国家已出现了一种控制社会保障范围、压缩社会保障支付标准的新趋势，必须引起我们的关注。

　　二、瑞典的社会福利政策

　　瑞典是少数未参加第二次世界大战的国家之一，当其他国家先后处于战争混乱、战后重建时，瑞典可以集中精力发展经济，从而奠定了比较雄厚的经济基础。瑞典国土面积35万平方公里、人口不到900万，地广人稀，人均自然资源、经济资源、社会资源雄厚。以此为基础，瑞典选择了高福利的福利国家模式。

　　瑞典社会福利保障建设起步较早，自1891年建立医疗保险制度为发端，经历了一个多世纪的不断补充、规范、修改，确立了以国家社会保险、家庭福利、社会服务和医疗保健四大块福利保障为基础的相对比较完备的社会福利保障制度。主要有如下四个特点：1、全民性。在瑞典，每一个具有瑞典国籍的居民，都在社会福利保障的范围之内，无论男女、老幼、有无工作，无论是否对瑞典有所贡献，均享受基本统一的社会福利和服务保障。2、高福利。瑞典国民在享受着全面保障，每个人在从摇篮到坟墓，各个生命阶段、生活各个主要领域，包括儿童服务、老年人保障、残疾人保障、医疗保障、最低生活补助金、工伤补贴、失业保险等，基本上都享受着相应的福利保障，而且其保障水平高。比如，每个18岁以下孩子，国家每月补贴950瑞典克郎糖果费；国家保证每个瑞典孩子在幼儿园、十年义务教育期间拥有自己的位置，每个瑞典人可以免费接受从幼儿园到高中教育；每个人均享受近乎免费的医疗服务；残疾人的生活服务费用全部由政府负担，并提供一名专门的服务人员等。3、均平性。福利国家的基本目标就在于实现不同人群间最大限度的平等。瑞典通过一系列给予年轻家庭、低收入家庭、疾病者、领取养老金者、丧失劳动力者以及其他弱势人群以相应的补贴，以及面向全体社区居民尽量平等提供的低费用的儿童看护服务、各层次教育、社会支持和医疗保健服务，尽可能达到全体公民平均的享受各种社会福利的社会服务。为保证不同地区的居民享受同样的福利，瑞典还采取“罗宾汉式”抽肥补缺的福利政策，从财政收入富庶的地区补贴福利支出存在缺口的地区。4、政府负担。社会福利和社会服务是瑞典各级政府特别是地方政府的主要职能。社会福利保障资金和各类社会服务费用，除养老保险、失业保险中存在个人缴纳一定比例费用外，均由政府承担。此类费用支出基本上是各级政府财政特别是地方政府财政最大的支出项目，瑞典GDP的36%用于社会福利事业，地方政府的比例更高，以斯德哥尔摩市为例，该市每年年度财政预算中，2／3用于教育、医疗和社会服务。为维持这种高福利支出的财政需要，瑞典实行了高税收制度，个人所得税就平均达到38%。

　　三、美国的非营利组织

　　1、美国的非营利组织概况

　　在美国，人们通常把社会上所有的单位、部门划分为三类：第一类是政府或政府系统的部门，第二类是如公司、企业等的营利部门，第三类是非营利部门。非营利组织，简单地说，就是指那些不以营利为目的社会组织。人们也常常用另外一些称谓如非政府组织、公民社会组织、第三部门、志愿组织或公益组织等来指涉它们，这些不同的名称都强调了这类组织某一方面的特征。

　　美国的非营利部门主要包括各类学术研究机构、教育培训机构、医疗保健机构、专业协会、教会、工会商会、体育组织、文化娱乐组织、青年组织、老年公民组织、志愿组织、民间基金会、公益性团体、慈善机构等。哈佛大学、普林斯顿大学、美国红十字会、洛克非勒基金会、大都会艺术博物馆、纽约交响乐团、全球救助合作社、环境保护基金美国商会等，都是比较典型的非营利组织。

　　美国的非营利机构，数量宠大，经济实力雄厚、社会影响广泛，从业人员众多。据统计1998年美国登记在册的非营利组织达160多万个，约占美国各类组织的6%，平均每12个就业人员中就有1人为非营利组织工作，其财产总额2万亿美元，年收入为1万亿美元。在文化教育、医疗卫生、妇女与儿童权益保护、老年人服务、消除贫困、就业、移民、环保、预防犯罪、社区改造、帮助少数族裔等方面，非营利机构都发挥着十分重要的作用，是政府机构和其他组织无法替代的。作为社会组织的主要部分，非营利组织已经与政府、企业渐成三足鼎立之势。美国约翰•霍普金斯大学教授萨勒蒙，将这一现象描述为全球结社革命，对此他甚至不惜用一些激赏之词予以评价之：“20世纪末出现的这场革命所具有的社会和政治意义，有可能会同19世纪民族国家的崛起相媲美”。

　　2、美国政府支持非营利事业的发展

　　税收优惠。非营利事业的发展，在一定程度上有赖于经济利益的驱动。因为，在市场经济条件下，资本总是要追求利润最大化，要想让公众拿出自己的财物投向非营利事业，光靠道德的说教和宗教的劝导，显然是不够的。这就需要制定一系列向非营利事业倾斜的优惠政策，使捐献者有利可图，从而将一部分社会财富投向非营利事业。

　　美国政府对非营利组织的优惠政策主要是税收优惠，特别是联邦税法的优惠。联邦税法对非营利机构的优惠分为两部分：一是对非营利组织获得的捐款减免税收，二是向非营利机构捐赠的机构和个人可以享受税收优惠。美国税法第501款概括了25种符合免税条件的非营利组织类型。几乎所有的非营利组织都免收国家和地方的财产税、营业税。对于向非营利组织捐助的公司，如其捐助款不超过总收入的3%，这笔捐出去的收入将免除各项税收，个人捐赠也免除部分收入所得税。此外，美国各州对非营利机构还自设了一些优惠税种。例如，加利福尼亚州税法规定，对于获得免税资格的非营利机构，还可免除消费税。

　　资金支持。在上世纪60年代以前，绝大多数非营利组织的资金来源主要是服务收费、捐赠，政府资助的比重相对较小。自上世纪80年代起，政府对非营利组织的支持有了显著增长。联邦政府在社会服务方面的支出，50%以上投向非营利组织。非营利组织与政府签订合同，在政府的资助下，非营利组织提供庇护、咨询、就业培训、保护受虐待妇女及受歧视儿童等服务项目。

　　四、美国联邦政府职能改革及启示

　　美国的社会管理经验已经成为世界各国社会管理改革借鉴的主要参考样本。其社会管理的成功可以归纳为六个字：小政府，大社会。这种结果是经历了漫长的改革过程实现的，而且这种改革还在不断进行之中。

　　美国政府延续100多年的改革历程，围绕着维护市场机构、弥补市场缺陷的基础性工作而不断深化。透视这个过程，对我们有以下的启发作用：政府部门的不同时期的改革目标不同，但关注的内容是一致的，这就是如何建立一个有效率、有信用的政府。政府不必成为公共物品和公共服务的唯一提供者。厉行节约降低政府运行成本成为政府改革的关系。所以，有限政府成为政府改革目前可以预见的终极目标之一。改革的目的，就是降低社会交易费用，提高政府治理绩效，促进社会经济和文化以最佳速度发展。政府改革形成了对政府基础性职能的理性定位。政府的职能定位可以说是经过整个20世纪世界范围内的政府改革实践慢慢达成共识的。主流看法是，政府主要承担以下职能：创造和维护正常的市场运行和竞争秩序；调节总供给和总需求之间的关系；提供经济发展所必需的基础设施；发展教育和科学技术事业；调节产业间的资源配置结构；调节地区间的平衡发展和合理分工；调节对外经济关系；调节收入分配和组建社会保障制度；维护国家安全等。政府不应成为万能政府也不可能成为万能政府，政府管理的核心应是围绕社会公共事务展开的。不能仅仅以投入和产出的比来衡量政府，用企业的运作来运行联邦政府的观点已经受到普遍的否定。