一、从“邻居抓邻居”的故事说起

　　《宋人平话》中有这么一则故事：某日作者在一山坡上遇见二人，手提哨棒，跑得气喘吁吁，问之，则曰：在追拿犯罪逃走的邻居。

　　本来该由官府来抓捕罪犯，为什么邻居这么尽力地来抓捕自己的邻居呢？这涉及到了中国古代的社会控制问题。

　　中国古代对社会进行严密控制，先后采取了“什伍连坐”制度和保甲制度等。《管子》中所说的“十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉”,及《史记•秦始皇本纪》中所载的“(献公)十年(公元前375年)为户籍相伍”，是当时齐、秦两国搞“什伍”之制的较早记载，这种“什伍”组织，将过去血缘关系的氏族组织，改造成为从户开始经什伍到乡聚再到县的严密的地域关系组织。

　　《管子•禁藏》中对社会控制的思想有较为形象的描述：

　　夫善牧民者非以城郭也，辅之以什，司之以伍，伍无非其人，人无非其里，里无非其家，故奔亡者无所匿，迁徙者无所容，不求而约，不招而来，故民无逃亡之意，吏无备追之忧。

　　管子在这里所勾画的社会控制网，实际上是要将民众控制在“什伍”这样的基层组织之中，它以限制民众的逃亡、流动为目的，将民众牢牢地固着在土地之上。

　　行于隋唐的“邻保”之制与宋、元、明、清的保甲制，其宗旨如出一辙。《旧唐书•职官志》载“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约”，《唐律•斗讼》则规定邻保之内对诸如强盗杀人之事有告发之责，如不告发则“杖六十”。宋代立保甲之法，其中规定：“同保犯强盗杀人，强奸略人，传习妖教，造蓄蛊毒，知而不告，依律伍保法。”清代保甲的编制方法是：“一州一县城关各若干户，给印信纸牌一张，书写姓名、丁男、口数于上，出则注明所往，入则稽其所来，面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。十户主一牌头，十牌立一甲头，十甲立保长；……无事互相稽查，有事互相救应。”其要达到的目的是“制一人足以制一家，制一家足以制一乡一邑”，达到有效的社会控制。

　　由于中国古代有这样的一个控制基层社会的制度，所以，出现前面所说的邻居抓邻居的事情也就不足为奇了。那么，这里就有一个怎么控制社会的问题，也就是我们所说的社会控制问题。实际上，在传统中国还有很多种社会控制的方式，有些早已不用了，有些或多或少还有些借鉴意义。

　　二、何为社会控制

　　所谓社会控制，意指国家政权及社会组织体系运用社会规范以及与之相应的手段和方式，对社会成员(包括社会个体、群体、组织)的社会行为及价值观念进行的约束和调控。是对社会运行中出现的各种矛盾、各种关系的疏导、协调与管理，以达到形成良好的社会规范和社会秩序的目的，以促进社会的良性运行。

　　社会控制包括制度化控制和非制度化控制、积极控制与消极控制、直接控制与间接控制、外在控制与内在控制、宏观控制与微观控制、软性社会控制和硬性社会控制等等。

　　这里我们着重谈和我们民政工作关系密切的软性社会控制及间接社会控制。

　　比如我们民政工作中的社会救助就可以认为是一种软性社会控制，因为任何社会控制都可以理解为是对社会偏差、失衡、失序状态的纠正过程。因此，当众多社会成员因不可抗拒的因素如灾荒、战争，或因自身因素如衰老、疾病以及其他人为因素而导致生存困难时，则正常的社会生活秩序被打破，正常的生产无法继续，社会处于严重失序、失衡状态，对于这部分人的救助，便是纠偏过程，其目的即在于使失衡的社会秩序恢复正常状态，使社会再生产得以重新恢复和延续。因此，社会救助无疑是一种相当重要的社会控制手段。这比起法律、军队、监狱等硬性的直接的控制手段来说，社会救助不但必不可少，且更易奏效。反之，缺乏社会救助等软性社会控制，而一味用硬性的社会控制，必然激起民变。中国古代很多时期重视社会救助，是非常正确的，尤其是每当灾荒来临，往往一方面实行救济，一方面还得宽减刑罚，其实质就是通过减少硬性社会控制，增加软性社会控制而达到恢复社会正常运行的目的。例如宋朝一遇灾荒，便募饥民为兵，这个措施则是通过将软性控制与硬性控制相结合的方式，达到既消除饥民，又加强硬性控制的双重效果，不可谓不高明。

　　下面我们再说一下间接控制。中国传统的社会控制大多是封建政府利用宗族这一组织形式行使对基层社会的间接控制。传统中国的农民,生活在由血缘和地缘交织而成的关系网络中。其中最重要的血缘组织是宗族,而最重要的地缘组织是村庄,两者之间的关系呈现出十分复杂的形态。就全国而言,北方地区以异姓杂居的村落为多;而在南方,特别是东南地区,由同姓聚居而成的单姓村要比北方多,宗族组织的结构和实力都比较强大。中国的村庄是一个具有内在权力结构、宗族组织和信仰合一的共同体。应该看到,除了宗族、村落外,传统中国的乡村社会中还有一些其他类型的组织,如劳动协作组织、水利组织、祭祀组织、防御组织、秘密会社组织等等,各种组织的界限并不一致,但又部分地重合在一起。正是有了这些组织，部分地或主要地行使了国家对基层社会的有效控制与管理，才使得封建统治在一些时期能够稳定下来。

　　三、为什么现在要加强社会控制

　　我们知道，中国原有的社会控制以国家对社会单面、全方位、超强控制为特点。这种控制的结果使公民个人少有自主能力，成为国家大机器上的“螺丝钉”;整个社会缺乏自我发展的能力。因而，现在以解放和发展社会生产力为目的的改革开放，从根本上动摇了这种僵化的控制模式。不论是农村的包产到户，还是城市的转换经营机制，实质上都是以国家放松对社会资源的垄断控制为前提的。

　　但是在这个过程中，社会控制出现了弱化的现象。我们国家现在的快速发展，一方面促进了社会的发展与进步，另一方面也引起了社会某些方面和某种程度的“震荡”、失衡或错位，带来了一些社会问题。诸如因社会政策不完善而引起的就业、教育、住房、医疗保健、婚姻家庭、养老、消费者权益等等问题；或因社会关系失调而带来的贫困、人口、环境污染等等问题；或因行为失范而产生的个人犯罪、贪污渎职等问题。对这些社会问题，我们既要通过发展经济，完善各种制度与政策来解决，又要通过强化社会控制功能，形成社会控制机制来保障，以保证社会的良性转型、促进社会进步。

　　四、民政工作是促进社会良性运行的有效社会控制手段

　　改革初期出现一定程度的社会失控是不可避免的。但如果长时间不能建立和完善更高水平的社会调控机制，就无法维持一个新的社会秩序。那么，究竟用什么样的社会控制方法是最佳选择呢？是用积极控制方法还是用消极控制方法，是用直接控制方法还是用间接控制方法，是用硬性控制方法还是用软性控制方法？我们结合民政工作谈一下这个问题。

　　首先，民政工作促进我国社会控制手段的转变。鉴于我国社会转型的特点，国家的控制能力只能加强而不是削弱，但是我们必须转变控制手段。我们知道，仅靠制裁手段对社会控制的效果是十分有限的，警察总不能动不动就天天上街抓人吧，如果是这样，那么这个社会的危机程度可想而知，所以我们把它叫做消极的社会控制。实际上，社会控制是一个十分复杂的系统,在这个系统中,我们应该首先使用积极性控制以预防和减少社会问题的发生。民政工作属于积极的社会控制，民政工作的服务对象是广大人民群众，无论是救灾救济、社区建设、村民自治、社会福利、优抚安置、老龄工作，还是婚姻登记、殡葬改革、儿童收养等，都与人民群众的根本利益紧密相连。其中不少工作还直接为孤寡老人、残疾人、孤残儿童、下岗失业人员、受灾群众等困难群体服务。这些工作做好了不仅有利于促进社会公平，而且有利于弘扬中华民族尊老爱幼、扶贫济困、团结互助的传统美德，民政工作不仅是公民道德建设的重要手段，而且是推动社会进步的有效载体，民政工作做好了，将大大促进和谐社会的建设。这才是我们现在应该大力提倡、大力加强的积极的社会控制手段。

　　其次，民政工作促进国家控制社会的手段向更科学的方向发展。改革前，国家垄断社会资源，形成强国家、弱社会的结构体系，国家意志左右一切。改革开放以来，随着社会资源的流动，社会力量日益增长，一个相对独立的民间性社会(或称之为市民社会)正在形成。改革开放以及由此推动的社会转型，既需要国家的宏观调控，更需要以民间社会的大力发展为基础、为依托。因此，新的社会控制机制，应当建立在国家与民间社会力量相互支撑、相互助长的基础之上。即国家在保持社会运行秩序中，不是以压抑社会的活力、弱化组织和公民个人力量为代价;而各种社会力量也不是在一种无政府主义的状态中发展自身。著名社会学家费孝通曾把中国社会结构同西洋社会结构做过对比，他说西洋社会是团体结构，“西洋的社会有些象我们在田里捆柴，几根稻草束成一把，几把束成一扎，几扎束成一捆，几捆束成一挑。每根柴在整个挑子里都属于一定的捆、扎、把，每根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，……不会乱的。”这个意思是说西方是个有组织的社会，而中国没有经过工业革命，除了家庭、家族、单位这些初级社会群体外，几乎没有其他的社会组织可对个人和社会发生重大影响。也就是说，中国社会组织化程度低。这就需要促进社会组织的分化，提高组织程度。成熟政治社会的一个重要标志就是“通过社团的社会控制”。美国社会学家罗斯在一个世纪前就已经提出，社会组织、社会规范甚至市场本身都是社会控制的重要方面。发达的社会组织体系，如普遍、独立的工会、教会、非政府组织等，能够有效的起到民众与政府间社会中介和桥梁的作用，协商各层次、不同群体间的利益冲突，促进社会团结，也将有力保障法律的实行和法律规范的约束，大大降低法律制度的运行成本，促进经济和政治系统的良性运作。反之，如果片面倚重行政和技术手段，迷信“法家”式的法制及“乱世用重典”，放弃社会福利、社会组织、道德等社会控制的有效方法，必然导致忽略社会控制的本体意义，即促进社会发展、保持社会和谐，因而有舍本逐末的危险。

　　因而，我们说，民政工作不仅是积极性的社会控制，也是非常有效的软性控制、间接控制。它在创造和谐的社会环境，保证改革开放的顺利进行，促进社会主义现代化建设的持续健康发展等方面具有非常重要的作用。民政工作之于和谐社会建设的作用也就不言而喻了。