朱昆明 李晓义 孟凡甫 陈旭阳
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对市辖区和不设区的市设立街道办事处作出了明确规定。但由于该规定没有包括县，因此，自建国以来，县政府驻地行政管理体制一直实行的是县—镇—村管理体制。经过几十年的发展，尤其是改革开放以来县政府驻地发生了很大的变化，已逐步由农村转变为城市。因此，现行行政管理体制能不能适应形势发展的需要，在县政府驻地能不能实行街道办事处这种城市行政管理体制，已成为行政区划工作者思考和探索的一个问题。就这一问题，我们本着创新精神于近期进行了调研。期间，对经济条件较好、城市建设规模较大的潢川、固始、镇平、长垣、西平、新野、濮阳等县，以及经济发展一般的兰考、泌阳、洛宁等县进行了实地和书面的抽样调查。调研范围涉及全省近三分之一的县份，调研对象有着较强的代表性。
一、县政府驻地现行行政管理体制已不适应形势发展的需要
(一) 县政府驻地发生了巨大变化。
十一届三中全会以来，随着改革开放的深入和经济的快速发展，县政府驻地发生了巨大的变化。
1、县政府驻地城区规模明显扩大。改革开放以来，我省小城市建设迅猛发展，作为全县政治、经济、文化中心的县政府驻地，发展尤为迅速，城区规模成倍扩大。调研所涉及的30个县平均建成区面积达到10平方公里，较1978年增长了2倍以上，经济较发达的县，如镇平县城由原来的3平方公里增长到18平方公里，西平县城由原来的不足3平方公里剧增到19平方公里，增长幅度都在五、六倍以上。许多县政府驻地城区面积已具有一定的规模。
2、县政府驻地居住人口显著增长。随着城镇化进程的加快和二、三产业的兴起，大批农村人口涌向城市，县政府驻地居住人口急剧增长。30个调研对象县城人口由1978年的平均1.6万已增长到8万人，已是原有人口的5倍，固始、镇平、新野、临颍、西平、长垣、濮阳等经济较发达县份的县城人口都已发展到10多万人，达到建设部规定的小城市规模，潢川县城人口更是发展到23万，达到中等城市规模。
3、县政府驻地城区面貌发生巨变。原先的县城，城市基础设施和公共服务设施建设落后，几乎为空白，市容市貌无从谈起，一些县城可用“一条十字街、一片砖瓦房”来形容。经过几十年的发展，如今的县城则是高楼大厦耸立，商业网点遍布，文化教育、医疗卫生、交通通讯等基础设施和社会服务设施较为完备，城市建设日新月异，城市风貌日益凸现，已成为一个个具有一定规模、布局合理、功能齐全、环境优美的中、小型城市。
(二)县政府驻地现行行政管理体制已不能适应形势发展的需要。
建国以来，县政府驻地一直实行的是县—镇—村行政管理体制。这一体制，在建国初期以及以后相当长一个时期内，是与形势发展的客观要求相适应的，对促进当时的经济发展和社会进步发挥了非常重要的作用。但是，目前，县政府驻地发生了翻天覆地的变化，已逐步由农村发展成初具规模的中小型城市，县—镇—村管理体制已明显地与此不相适应，主要表现在：
一是县政府驻地镇已不能有效地对城区实施管理。首先，管理对象和职能的变化，影响到政府职能作用的发挥。建国初期，县政府驻地镇管理的对象主要是农业、农村和农民。目前，随着城区的扩大、城市人口的增加和工业化进程的加快，县政府驻地镇管理的主要对象已由农村转向城市，由农业转向工矿企业、公共单位和城市居民，农村方面的管理职能日渐萎缩，城市管理方面的职能迫切需要加强。同时，随着城市居民在文教、卫生、体育、医疗等方面日益增长的需要，公用事业和城市基础设施的快速发展，驻地镇的城市社会服务职能日益凸现。职能的转变，导致作为“经济主导型”管理模式主体的镇政府，在履行城市社会服务职能方面表现出极大地不适应性。如在对城区居民管理方面，随着城区人口的增加和居民结构的变化，以及“单位人”向“社会人”的转变，县政府驻地镇以单位实施管理的传统管理模式已经过时，需要建立以街道办事处为管理主体和以社区居委会为管理载体的这一新型城市基层管理服务模式来实施管理和服务。镇政府因无社区建设方面的职责而无法去实施有效的管理。县政府驻地镇管理职能的变化迫切要求变革现行政府管理模式。其次，县政府驻地镇与县职能部门职责交叉，机构重叠，给城区的城市建设、环境保护、行政管理、社会服务等带来许多困难和不便。如在城市管理上，濮阳县仅城管机构就有11个，还成立有由45人组成的城建监察大队，城关镇则设有城镇建设管理办公室，下有17人组成的城建监察大队，县、镇机构重叠，人员冗杂，经常发生有利的事争着管，无利的事都不管等推委扯皮、工作不协调的现象。第三，县政府驻地镇与城郊乡镇多个乡镇共管县城的状况，造成城乡混杂、管理交叉、职责不明的矛盾，增加了驻地镇城市管理难度。乡、镇之间扯皮、推委现象经常发生。第四，镇政府承担的城市社会事务工作越来越多，越来越繁重。文化教育、医疗卫生、社会治安、城市建设等传统事务工作越来越繁重，城市低保、社区建设、下岗职工就业安置等新的社会事务工作在不断产生并被要求摆到重要工作位置，县政府的各项中心工作都要求镇政府全力配合，驻地镇政府因缺乏相应的机构设置和健全的城市基层管理服务体系，没有这方面的职能和执法手段，无法有效地去实施管理和服务。
二是现行县—镇—村管理体制已不利于小城市的城市化发展。这一体制致使县城的城市建设和管理处于多重管理之下，县政府对城区不能很好地统一规划、统一建设和统一管理。如，各县在县城建成区基本上执行的是《城市规划法》，县政府驻地镇执行的是《建制镇规划建设管理办法》，所辖村庄执行的是《村庄和集镇规划建设管理办法》，三法同时并存于县城，加大了城市规划、拆迁、征地工作难度，既影响招商引资，又阻碍了城市发展。同时，作为一种“经济主导型”管理模式，县及驻地镇的管理重点都被局限在经济建设领域，对经济、社会、生态、人文、环境的协调发展缺乏应有的认识，往往忽视城市建设和管理，最终影响到城市整体建设和县城城市化发展。
三是现行的县—镇—村管理体制已明显滞后于经济社会发展需要。县—镇—村管理体制是计划经济体制下形成的管理模式，其特点是在基层实行条块分割管理。面对越来越复杂的社会事务，这一条块分割的管理模式越来越不适应新形势的要求，县政府各职能部门因镇级政府的存在而管理不到位，镇政府又因职能不健全同样不能实施有效管理，使城区管理在诸如流动人口管理、计划生育管理、社会治安管理、社会保障管理等方面出现管理空白和相互推委、相互扯皮现象，这些都呼唤在县政府驻地尽快建立适应城区经济和社会发展的新的行政管理体制。
总之，建国以来在县政府驻地镇实行的县—镇—村管理模式已越来越不能适应新形势发展的需要。在城市建设快速发展和要求全面加快城市化进程的今天，行政区划管理工作要更好地发挥服务职能作用，进行体制创新非常重要，尤其是当前对县政府驻地现行行政管理体制进行创新已是非常必要。
二、在县政府驻地实行街道办事处管理模式切实可行
(一)在县政府驻地实行街道办事处管理体制的时机与条件已经成熟。
1、在县政府驻地实行街道办事处管理体制符合城镇化进程的发展要求。党的十六大明确提出了加快城镇化进程，全面建设小康社会的要求，省委、省政府制定了加快城镇化进程的发展战略和《河南省“十五”城镇化发展纲要》，全社会正在合力促进城镇化进程。这既对区划管理工作提出了要求，也为区划管理工作提供了改革、发展舞台。撤销县政府驻地的建制镇，实行街道办事处城市管理体制完全符合十六大精神和省委、省政府的决策，符合时代发展的要求和行政管理模式改革的需要。
2、县及县政府驻地镇现时状况使行政管理体制改革具备了条件。一是国民经济的持续稳定增长为撤镇建办实行城市管理体制改革奠定了坚实的物质基础。改革开放以来，各县经济有了快速增长，一批经济强县应运而生。在调研所涉及的30个县中，镇平、临颍、固始、新野、西平、潢川、濮阳等县都有着较强的经济实力，2002年国内生产总值最高的镇平县达到76.4亿元,最低的濮阳县为40亿元,其他县都在50亿元左右,年增长幅度都超过10%;财政收入最高的镇平县达到2.07亿元,其他县也多在亿元以上。县政府驻地镇国内生产总值最高的西平县柏城镇达到6.76亿元,最低的新野县城关镇达到2.78亿元;财政收入除新野县城关镇因辖区较小只有390万元外大都在1000万元以上。二是城市规模的扩大和城市基础设施的建设以及各项社会事业的发展为撤镇建办实行城市管理体制改革提供了硬件保障。经济的快速发展，促进了城市建设和社会事业的健康发展。目前，经济比较发达的县的城区面积和人口都已具有一定规模，潢川县城建成区面积23平方公里，城区人口23万人，其中非农业人口16.8万人;西平县城建成区面积19平方公里，城区人口14万人，其中非农业人口12.9万人;濮阳县城建成区面积17.5平方公里，城区人口12万人，其中非农业人口近10万人;镇平县城建成区面积17.6平方公里，城区人口16万人，其中非农业人口12.5万人;临颍县城建成区面积24平方公里，城区人口13万人，其中非农业人口近9万人。这些县城，城区布局合理、市容市貌整洁、基础设施建设和城市功能较为完善，各项社会事业有了长足的进步，完全具备实施改革的条件。三是较大的城建投入为撤镇建办实行城市管理体制改革提供了便利条件。随着经济的发展和城镇化发展战略的实施，各县都加大了对城市建设的投入，近三年来，镇平县投入了2亿元，濮阳县投入了5亿元，新野县的投入高达11亿元。较大资金的投入，有力地推动了城市建设的快速发展。目前这些县城仍有着良好的投资态势，这为撤镇建办实施城市管理体制提供了充分的便利条件。
(二)在县政府驻地撤销建制镇实行街道办事处管理模式是非常必要的、切实可行的：
1、撤镇建办可以加快城市建设和城市化进程。撤镇建办，实行城市管理体制，可以使县政府对县城进行统一规划，统一建设，统一管理，加快城市建设步伐，提高城市管理水平；撤镇建办，可以对农村土地实行转制、拍卖，使土地的效益最大化，筹集城市建设资金；撤镇建办，可以通过对县城周边区域进行合理的区划调整，进一步拓展城市发展空间；撤镇建办，可以精简城市管理中不必要的中间环节，快速提升城市文化品位，凸显城市的吸引力、凝聚力和辐射力；撤镇建办，可以充分发挥街道办事处和社区居委会的作用，提高城市基层管理水平；撤镇建办，可以增强居民的城市意识、文明意识和现代意识，增强城市精神文明建设。
2、撤镇建办可以解决当前县政府驻地镇在城市管理方面存在的诸多问题。实行街道办事处管理体制，有利于驻地镇政府职能的转变，作为政府派出机关的街道办事处更能充分发挥服务职能，体现现代城市发展以人为本的思想；有利于精减机构，减少政府架构层次和职能交叉，提高办事效率，降低管理成本；有利于解决城区规模迅速扩大、人口迅速膨胀与行政管理、服务体制相对滞后的矛盾，较好地解决计生管理、社会治安综合治理等方面存在的问题。
3、撤镇建办有利于发挥城市经济的拉动作用，促进县域经济的快速发展。撤镇建办实行城市管理体制，可进一步加快城市建设步伐，膨胀城市规模和人口，增大城市经济总量，进一步发挥幅射作用，拉动县域经济的快速发展。
4、撤镇建办有利于加强社区建设。街道办事处是社区建设的依托，加强街道办事处建设与当前加速发展城市型社区的城市发展管理趋势是一致的。撤镇建办，可以对城区内的村、居委会进行整合，建立板块型社区居委会，形成一个环境优美，治安良好，生活便利，文体生活丰富的居住环境。
三、实施撤镇建办需要注意解决的几个问题
撤镇建办不是简单的名称变更，是一次行政管理体制的变革，涉及面广，情况复杂，必须谨慎从事，认真处理好以下几个问题：
(一)关于法律方面的限制问题。1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定： “市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”对在城市实行街道办事处管理体制作出了明确规定，对已发展成为城市的县政府驻地能否实行街道办事处管理体制则没作规定。但，县政府驻地城区城市与社会管理的现实需要，使在县政府驻地实行这种管理体制成为可能。从有利于社会主义现代化建设、有利于行政管理的行政区划管理原则和促进政府职能转变、精简机构、完善城市管理服务职能的现实需要出发，都需要在县政府驻地实行街道办事处的城市行政管理体制。
(二)关于街道办事处的设置规模与数量问题。城市街道办事处组织条例》规定：设立街道办事处的宗旨是“加强城市的居民工作，密切政府与居民的关系。”可见，街道办事处的工作职责主要是管理、服务居民。所以，街道办事处的设立要以人口为主要指标设置，数量上要有别于乡镇，以每个街道办事处5至6万人为宜，理由为：(1)从长期的工作实践看，我国基层行政区域单位人口一般在3万人左右，人口偏少不利于自身发展；(2)县城人口密度较大，居民的生活区域面积较小，适当扩大管辖人口规模，有利于提高办事效率，降低管理成本；(3)街道办事处管辖的范围太小，会增加县政府的管理幅度，加大管理成本。鉴于目前县城人口数量较多，特别是经济较发达县的县城人口多在10万人以上，有的已达到20万人左右，可考虑在总体不增加行政编制的情况下，适当增加街道办事处的数量，街道办事处的设置数量以2至3个为宜。
(三)关于街道办事处的内设机构及职能设置问题。撤镇建办后，县政府要根据精简、效能、统一的原则，合理设置办事处内设机构，科学规范部门职责，做到责、权、利相统一。在城市管理方面，专业管理要到位，综合管理不缺位，在办事处的统一领导下，形成分工合理，职责分明的治安防范体系、市场秩序管理体系、市政监察体系和社区服务体系，充分发挥城市管理的基础性作用。
(四)关于实行街道办事处管理体制后村委会改制问题。撤镇建办是一种体制改革，实行城市行政管理体制后，原建制镇下辖的村委会也面临改制问题。妥善处理村委会改制问题非常重要：首先对村委会改制不搞一刀切，要遵循“宜农则农、宜居则居”的因地制宜的原则，对于位居城区，已没有可耕地的村委会可改建为居委会，对仍是农村的村委会可保留村委会体制不变。其次，对需改制村委会要妥善处理好其资产和债权债务问题，村委会改制后将被并入社区居委会，可将被合并的村委会转制为有限责任公司，把原村委会的资产和债权债务转移到有限责任公司，原村民继续享有集体资产收益支配权和债务承担义务，社区和社区的其他人员不参与其资产的收益分配，不承担原村委会的债权债务。另外，还要妥善处理转制后的村委会土地和农民户籍问题。
四、结论与建议
总之，在一些具备条件的县政府驻地撤销驻地镇设立街道办事处，实行城市行政管理体制，已成为被调研对象基本一致的意见，特别是经济较为发达的县份还结合本地实际，提出了具体的撤镇建办工作方案或设想，有的主动提出了承担试点任务的要求。
由于国家相关法律规定的限制，民政部认为，在县政府驻地实施撤镇建办，可以先行试点，摸索经验，待时机成熟后在予以推广。
鉴于目前一些县政府驻地城区面积、人口和城市建设已具有相当规模，基本达到小城市标准，根据县政府驻地城区管理与社会发展的现实需要，综合各调研对象的意见与要求，我们认为，我省应在县政府驻地先期进行撤镇建办的试点工作，取得经验后，率先在省政府确定的26个城镇化重点县、市、区中的10个重点县推开，以此全面推进我省城镇化进程。
