河南省民政厅    李振明  竹怀农

　　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国城市社会经济发生了历史性巨变，民政部门如何适应新的形势，进一步深化城市民政工作改革，为加强城市社会管理、促进城市经济发展、维护社会稳定发挥应有作用，是当前亟待研究解决的重要课题。

　　一、城市民政工作面临的新形势

　　随着改革开放的不断深化和我国社会主义市场经济的逐步确立，城市社会经济呈现新的特征和发展趋势。一是城市所有制结构、产业结构正在发生巨大变化，大批社会经济资源从第一、第二产业向第三产业转移、从传统产业向高技术产业转移、从国有经济单位向非国有经济单位转移，第三产业、私有经济、民间组织在城市社会经济中的作用日益重要。二是城市化进程的明显加快，城乡二元经济结构正在被打破，在经济发达地区，相当部分的乡村正在走向城市化。三是城市社会结构发生了根本性变化。随着现代企业制度的建立、机关事业单位改革的深化，旧的“单位供养制”被打破，居民正实现由“单位人”向“社区人”的转变，原先由单位承担的社会管理、社会保障、社会服务职责回归社会和政府。四是人口老龄化对社会经济发展带来的影响程度日益加剧，老龄问题正在形成，对政府、社会和家庭提出了新的挑战。五是由于所有制形式、分配方式的多样化，城市居民的收入差距呈加大趋势，高收入阶层和低收入阶层正在形成，城市特困群体受到党和政府极大关注。六是随着政治体制改革的不断推进，我国社会主义民主政治建设，尤其是基层民主政治建设进入一个新时期，广大城市居民对社会政治生活的参与程度进一步提高。

　　城市经济、社会、政治形势的变化，对城市基层民主政治建设、基层社会管理、社会保障、社会福利、社会事务管理、社会服务既提出了新的任务和要求，又展示了广阔的发展前景。民政部门必须适应新形势，及时调整工作部署，切实加强城市民政工作，实现民政事业与城市社会经济协调发展。

　　二、加强城市民政工作的基本思路

　　为适应城市社会经济发展的客观要求，民政部门应紧紧围绕“改革、发展、稳定”大局，坚持“解放思想、深化改革、依法管理、加强基础”的工作方针，大力加强城市民政工作，推动城市社会经济协调发展。在工作思路上应把握好以下几个方面：

　　其一，以完善最低生活保障制度为核心，加强社会救助工作。社会救助是在公民不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定标准为其提供满足最低生活需求物质援助的社会保障制度，目标是克服社会贫困，体现社会公平。1999年我国颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市社会救助制度建设迈出了重大的步子。但从总体上看，我国城市的社会救助制度在制度设计和操作上还存在明显的问题和不足。从理论上讲，社会保障体系中的社会救助与社会保险应是直接衔接的，而当前二者之间多了下岗职工基本生活费层次，按照这种设计，使不能足额领取基本生活费、养老金、工资的居民，在申请最低生活保障时，出现“虚拟家庭收入”，导致这些应得到救助的家庭得不到及时救助。因此，加强社会救助工作，首先要从完善制度设计入手，把社会保险与社会救助直接衔接起来，按照实际收入计算居民家庭入均收。在制度的操作上，主要是不规范、不同程度地存在着保障对象核定不科学、不准确的问题。民政部门应结合存款实名制的实行，尽快建立保障对象家庭经济情况调查制度，以便科学确定公民权利和国家、社会义务的法律关系。同时，应根据致贫的原因，进一步细化社会救助项目，结合每个项目的特点，制定具体的救助办法，以提高救助的效率。比如，可以将社会救助细分为自然灾害、失业破产、孤老病残等救助项目，就每个项目制定有针对性的救助政策。

　　其二，坚持“扶持发展、监督管理并重”方针，建立新的社会福利管理服务体系。“小政府、大社会”格局的形成、人口老龄化的加剧，都需要大力发展社会福利事业。各级政府和民政部门应进一步推动社会福利社会化进程，实行投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的社会福利工作管理体制。加强国有社会福利机构的改革与建设，发挥其示范带头作用；引导社会力量兴办多种所有制形式的社会福利机构，大力兴办老年人社会福利机构，使社会办福利机构成为发展社会福利事业的骨干力量，尤其是要整合社区资源，加强街道社会福利服务设施建设，积极发展以街道社会福利服务设施为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络，就近为老年人、残疾人、孤残儿童、社会救济对象、优抚对象提供社会福利服务。

　　其三，以调整城市基层管理体制为核心，加强城市基层政权建设。在计划经济体制下，由于城市实行“单位供养制”，单位具有很强的行政管理职能，大量的社会矛盾在单位内部得以解决，区级政府及其派出机构街道的行政管理职能比较薄弱。随着社会主义市场经济的发展，城市管理任务日益繁重，尤其是街道、居委会的工作对象、工作内容发生了根本性变化。现行的城市基层管理体制与这种变化已不适应，有些领域甚至处于管理的真空状态。调整城市基层管理体制，加强城市基层政权建设已成为事关城市改革、发展、稳定的大事。一方面，应完善街道职能，强化其行政管理职能。依照责权利相结合、管理与服务相统一的原则，健全街道工作部门，由街道对辖区内的经济、社会、政治、文化实施管理。区级政府有关职能部门的派出机构原则上按街道对应设置，接受街道和区政府有关职能部门的双重领导，并以街道领导为主。另一方面，改革居民区组织管理体制，推进城市基层民主政治建设。居民区组织管理体制改革的重点是将居民区的事务进行分类，确定各个组织的功能与应承担的职责，居民区组织应包括居民区党支部、居民委员会及其专业委员会、社区建设办公室和社区内的单位组织等。应在居民区建立党的组织，居民区的重大问题由居民区党支部在征求居民意见的基础上提出建议，然后经居委会全体会议讨论形成决定；居委会在居民区党支部领导下开展工作，主要职责是议事、协调、服务和监督；居委会设立社区文化、社区卫生、社区治安、社区服务等专业委员会，负责组织居委会决议的实施，其成员主要由社区有关部门、单位领导兼任，居委会成员也可兼任；同时，设立社区建设办公室，作为居委会的日常办事机构，工作人员由居委会聘任，劳动报酬来源于政府拨款和社会捐赠。最终形成以居民区党支部为领导核心、居民会议决策、居委会议事、居委会专业委员会组织实施、社区建设办公室办事和辖区内组织、居民参与、各司其职、各尽其责的居民区组织管理体制。

　　其四，以完善社会行政事务管理服务体制为重点，全面加强城市社会行政管理。民政部门所承担的婚姻、殡葬、收养、民间组织、行政区划、地名等项工作，是重要的社会行政管理工作，涉及经济、社会、政治等多个领域，对于经济发展、社会政治稳定具有重要意义。由于城市是经济、政治、文化中心，民政社会行政管理工作的任务比农村重得多。加强城市社会行政管理，一方面，应按照依法行政的原则，理顺管理关系，完善管理法律、法规，强化管理手段，健全监督机制，建立高效、有力的社会事务行政管理体制，逐步实现管理工作规范化、法制化。另一方面，应按照政事公开的原则，把社会事务服务交由社会中介组织承办，培育建立社会事务服务体系。

　　其五，以制度创新为重点，建立现代优抚安置制度。建立现代优抚安置制度的核心，是通过制度创新，建立与社会主义市场经济相适应的优抚安置制度及其运行机制。首先应把优抚安置制度建设纳入我国劳动与社会保障制度建设的大系统中去，与劳动就业、住房、社会保险、社会福利、社会救济等制度的改革协调一致。这是建立现代优抚安置制度的重要前提。其次是规范优抚安置保障资金筹集方式，结合国家完善财税体制，以税收的形式筹集，并根据事权与财权相一致的原则，合理划分中央财政与地方财政、地方各级财政在优抚安置保障工作中的责任。三是要适应社会主义市场经济的要求，深化改革，建立新的优抚安置制度。优抚制度建设的关键是建立社会化的物质保障制度，筹集抚恤、优待资金应通过税收形式进行，抚恤、优待金的发放，由财政部门直接拨付商业银行，优抚对象持民政机关发给的有关证件到商业银行服务网点领取保障金。民政机关负责抚恤、优待对象的确认、保障标准的认定。同时，应完善有关优抚对象的扶持保护政策，建立社会化的服务保障制度，动员、组织、监督社会力量共同参与优抚保障工作。退役士兵安置制度建设，主要是改革安置方式，实现由指令性安置为主向市场安置为主的转变，除对转业志愿兵、立功受奖、伤残士兵等为国防和部队建设做出突出贡献的由政府指令性安排就业外，对其他退役义务兵由政府给予一定数额的经济补偿后，实行政府扶持就业或自主择业。需要指出的是，在退役士兵安置制度改革过程中，应始终把实现就业作为建立现代安置制度的根本下策取向。实行退役士兵安置补偿货币化、就业市场化，只是安置方式的改革，政府政策的根本目标是实现退役士兵更好就业。退役军官安置应坚持以国家保障为主体，实行物质保障货币化、服务保障社会化。改革现行军休人员安置服务模式，军休人员养老金由财政部门拨到商业银行，由商业银行服务网点代发；实行住房分配货币化，军休人员离开现职时由政府发给住房补贴金，一次性转到地方购房居住；军休人员的医疗保障也实行货币化，把军休人员医疗保障纳入社会医疗保障之中；军休人员服务保障，按照社会化的原则，逐步纳入社区服务体系，实现军休人员服务社区化。

　　三、加强城市民政工作应关注的几个问题

　　加强城市民政工作是一个复杂的系统工程。在总的部署上要统筹兼顾、突出重点、分类指导、稳步推进，同时，应特别注意抓好以下几个方面的问题。

　　(一)解放思想，加强领导。这是做好城市民政工作应解决的首要问题。各级民政部门应加强调查研究，认真分析城市民政工作面临的形势，充分认识加强城市民政工作的必要性和紧迫性，尽快把城市民政工作放到突出位置。摒弃与社会主义市场经济发展不适应的思想观念、工作方式方法，树立全局观念，增强大局意识，把城市民政工作放到经济社会发展体系之中考察、分析，进一步理清工作思路。要加强对城市民政工作的领导，紧紧围绕党委、政府的工作中心开展民政工作，自觉运用现代科技、现代管理科学，尤其是要强化法律手段和经济手段，推动城市民政工作。然而，需要注意的是，加强城市民政工作，并不意味着可以削弱农村民政工作，要在相当长的时期内应坚持城乡并重的原则，实现城乡民政工作协调健康发展。(二)深化改革，开拓创新。深化改革是加强城市民政工作的根本性措施。各级民政部门要敢于冲破旧框框、旧体制、旧制度的束缚，勇于开拓，不断创新，结合城市社会经济发展的新情况、新特点，探索建立城市民政工作新的管理体制和运行机制。比如，退伍安置、社会福利等工作领域，不进行改革就没有出路，城市基层政权建设、社会行政事务管理等工作领域改革的任务也很艰巨。改革难免会出现这样那样的问题，甚至会遇到较大的困难和阻力，因此，改革需要勇气和开拓精神。在实际工作中要积极稳妥，有计划、有步骤地稳步推进，确保改革健康有序进行。

　　(三)依法行政、强化管理。依法行政、强化管理是民政机关转变职能、推进民政事业发展的必然要求。一方面，应把依法行政、强化行政监督管理作为加强城市民政工作的重要保证措施。各级民政部门应进一步强化行政管理职能，按照依法治国方略的要求，依法行政，从严治政，通过完善民政法律法规体系、严格行政执法、强化行政管理监督，增强民政管理的刚性。比如，我们在提倡社会福利社会办之后，如果对社会福利机构的监督措施跟不上，就会出现这样那样的问题。另一方面，应根据“小政府、大社会”的要求，积极稳妥地推进城市民政事业社会化，把事务性、服务性工作交给社会组织承办，逐步实现民政事业投资主体、服务队伍、管理方式的社会化、市场化，民政部门实现从“主办”向“主管”的转变，把工作重心放在制定发展规划、政策引导和监督管理上。

　　(四)加强基础性工作。一是要积极探索新形势下，改革城市民政工作机构和工作体制的新途径，特别是要加强城市基层民政工作力量，以适应工作的需要。二是要切实抓好民政干部队伍建设，通过公开招聘、培训等多种形式，建立结构合理、高素质、专业化的城市民政干部队伍。三是加强民政基础设施建设，夯实城市民政工作的基础。四是加快城市民政工作信息化、网络化进程。信息化、网络化已经成为现代社会经济发展的重要特征。城市民政工作应适应国民经济信息化的要求，积极应用信息技术，加快办公自动化步伐，建立民政管理、服务信息网络，通过电子网络开展有关审批、登记、咨询工作，提高民政工作信息化水平。