闻炳炎
党的十六大提出“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，是新时期对农村基层民主政治建设的新要求。为贯彻落实好这一要求，尽快完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，推动全省村民自治工作依法、规范、健康的开展，我们调研组成员深入到鹤壁、焦作、洛阳、许昌、南阳等市的乡、村，采取分别召开由村委主任、村民小组长、村民代表、村民参加的座谈会；由村党支部书记、党员代表、基层民政干部和乡镇干部参加的座谈会；发放问卷、入户与村民交谈等形式，详细了解农村干部群众对村民自治的认识、取得的成绩、存在的问题，并就如何完善村民自治、健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制这一现实问题，向基层干部群众问计问策。通过深入实际的调研，结合我省目前正在开展的申报全国村民自治模范县活动以及平时所掌握了解的全省村民自治工作情况，我们对如何进一步完善村民自治、健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制进行了研究。
一、我省村民自治发展中存在的主要问题
从我们调研、接待信访以及各地反映的情况看，村民自治还存在以下几个方面的问题：
(一) 少数县、乡干部对村民自治的认识片面，态度消极
主要表现是:一些县、乡领导干部低估了广大农民群众的民主觉悟和自治能力，认为理论与实际差距较大，片面地看待村民自治，存在“三怕”：怕民主选举会引起“麻烦”，把农村搞乱了；怕群众选上来的村委会干部不听话，难领导；怕搞民主政治会影响当地经济的发展。要求把乡与村之间的指导关系改为领导关系，即使不变指导关系，也需要补充制订一些限制村委会干部不听话的办法。否则乡镇治不住村委会干部，干起来“不气势”，总认为选上的干部不如任命的村委会干部听话。有的乡镇干部提出要有权罢免村委会干部的要求，否则乡镇政权就会弱化。因此，有的乡采取换届不换人的办法。把上届村委会班子延续下来；有的仍“指派”村委会干部，如临颍县三家店镇高宗寨村，由于镇党委对民选村委主任不满意，就迫使其向镇党委、政府辞职，尔后镇党委、政府就另外指派一人为村委主任。更多地是因乡镇干部不尊重村民的民主权利，不能依法领导和组织，造成选举中断，迫使群众上访。从全省未完成换届任务的村来看有一大部分属于这种情况，其它三个民主在这些村更无从谈起。村民自治的法律、法规在这些地方显得苍白无力。
(二)村党支部与村委会关系不协调，村民自治工作不能完全健康运行
胡锦涛总书记2002年在与全国组织部长会议代表座谈时指出：“现在一些地方的村委会和党支部关系不协调，个别的甚至矛盾尖锐，既影响村里的工作，又损害党支部、村委会形象。”那么村委会和村党支部的关系不协调表现在哪些方面，表现形式是什么，原因有哪些，如何使它们协调，一直是理论界和实际工作部门探索的问题，我们在调研中对此进行了梳理。
(1)村两委关系不协调的主要表现：
当前，村两委关系不协调主要集中在人权、财权、物权、事权等方面，即：
第一，村级组织非选举产生的工作人员的聘用权问题。据调查，村级组织工作人员除了选举产生的村支部成员、村委会成员、妇代会主席、团支部书记等外，非选举产生的工作人员主要有会计、出纳和文书三个职务。由于村级财务人员和文书具体掌管着整个村的财务权和用印权，所以这三个职务的聘用权问题就成了很多村两委争执的一个焦点。一些村党支部认为，党的组织原则就是要体现党管干部的原则，用人权当属村支部。村委会则认为，根据《村民委员会组织法》第五条第三款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。”村委会是法定的村集体财产的管理者，村集体财产的具体管理人员理应当由村委会聘用。如栾川县某村，新当选村委会自行聘用村级财务管理人员，并为其购置办工用品桌椅，将村支部聘用的原村会计、出纳的办公桌椅搬出办公室，引发了一场“办公室之争”。
第二，财务审批权的归属问题。除了用人权以外，最主要的是村级财务的审批权。一些村党支部认为党支部要发挥领导核心作用，就要体现党在重大事务的决策权上，而财务开支审批就是一件十分重大的事情，必须要由党支部来把关，党支部书记必须代表支部行使财务开支审批权。大部分村委会主任认为，村委会是群众性自治组织，村委会接受村民会议的委托行使管理权，有义务有责任管好本村的财务开支，应依法履行审批权，村主任是村委会法人代表，财务开支审批权应归自己，同党支部无关。
第三，用印权的归属问题。村民外出、结婚登记、子女上学、应聘招工等大小事情都需要用印，谁的签字有效就成了村两委会之间的权利之争。部分村党支部认为，要体现党的领导核心地位，党支部要全面掌握本村的实际情况，及时把握动态，所以用印审批权应归属党支部书记。村委会则认为，村级事务用印问题是纯粹的村务管理问题，根本不需要同村党支部商量，村务用印审批权应属村委会主任。于是就出现村支部书记或村委会主任把印章放在自己家里或放在公文包里随身携带的现象。
(2)村两委关系不协调的主要表现形式。
第一，村党支部包揽一切，凡事都事必躬亲。分为三种情况：第一种是村党支部习惯于传统的管理方式，不适应民主的领导方式，认为要发挥领导核心作用，不亲自参与具体的管理工作就体现不了领导核心作用；第二种是村党支部被迫亲自参与具体管理工作，由于民选村委会成员不堪民主管理和民主监督的制约，长期不参与村务管理工作，村民又没有提出罢免要求。或少数村委会成员参与民主选举其目的不是想为村民服务，而是通过参与民主选举来证实自己的能力和在群众中的影响力，他们当选后主要精力仍放在从事自己的事业上，无暇顾及村务和为民服务，所以村支部不得不亲自管理具体村务。这种现象虽是极少数，但确实存在。第三种是村委会主要成员不知道村委会工作内容，又没有管理经验，一时间无法正常开展工作，村党支部只得亲自管理村中一切具体事务。
第二，村委会一枝独秀，大权在握，孤军作战。这也有三种情况：第一种是村党支部成员年龄老化、文化素质不高，面对民选产生的高素质村委会成员无法进行领导，缺少领导能力和水平，缺少领导手段和方法，只能由村委会自行开展工作。如汝阳县刘店乡七贤村，八年未发展过党员，党支部仅有一名副支书，且长期有病，而村委会成员均为初高中文化程度，年龄都在41岁以下，工作有思路，组织领导有魄力，在村民中有凝聚力、号召力，村中一切事务均有村委会来组织实施。第二种是部分新当选的村委会成员不是党员，缺少对党的领导的正确认识，缺少党性原则，不懂决策程序和议事规则，遇事不商量，不汇报，擅自开展工作。如郾城县空冢郭乡寺西村就属于这种情况。第三种是部分新当选的村委会成员其竞选目的就是为个人谋利益，一旦当选，不要党的领导，不要乡镇党委、政府的指导，利用自治搞“自”治。
(3)村两委关系不协调的主要原因。
第一，一些村党支部的领导方式不适应村民自治新形势的需要，在认识上存在误区，面对村民自治，有一种失落感。例如，有的村党支部认为“村民自治了，支部没权了”，片面地把村民自治与村党支部的领导核心作用对立起来，甚至指责村委会依法办理属于职权范围内的事务。是“不尊重村党支部的领导”；习惯于过去的旧体制下那一套领导方式，即村里事务无论大小，都是由村党支部书记一人说了算；遇事大包大揽，动辄强迫命令；村委会成员和党支部成员，谁的意见与支书不合，就可任意撤换；村务管理不公开，一手遮天，家长制作风；不注重支部自身建设，要么长期不发展党员，导致全村党员年龄老化，要么在发展党员问题上存在亲属化、宗族化、宗派化倾向。这些不仅没有增强党支部的凝聚力，相反削弱了基层党支部的战斗力，而且造成群众疏离情绪增长。
第二，一些新当选的村委会成员，普遍具有年纪轻，文化程度高，办事能力强，群众威信高，接受新鲜事物快等特点，但在实际工作中往往妄自尊大，不善于处理各种复杂的关系，经验不足，尤其是尊重与维护党支部的领导地位的自觉性不够强。在正确处理与村党支部的关系时，认识上也存在误区。例如，有的新当选的村委会成员认为，村党支部成员是乡镇党委任命的，只知对上负责，明知有些事在本村难以推行也要硬向下压。而自己是村民选的，要维护村民的利益，遇到有损村民利益的事，就不顺从、不执行。于是常常与村支部“顶牛”。还有个别新当选的村委会主任错误地认为村党支部书记是几个人、十几个人选出来的，没有代表性，而自己则是全村绝大多数村民直接选举出来，能真正代表村民说话，在日常工作中往往不尊重党支部书记的领导，致使矛盾公开化。
第三，村级管理制度不规范。其一，村级管理制度不健全，工作无章可循，致使村委会和村支部的职责不清。议事、决策程序无章可循或有章不循，造成村级管理以人的能力而定，谁的能力强、势力大，谁说了算。其二，村委会成员的管理不规范，对村委会成员的管理缺乏刚性的监督、制约机制，致使部分村委会成员为所欲为，嚣张跋扈，目无法纪。乡镇党委、政府和村党支部对一些不称职的村委会成员没有强有力的监督措施和制约机制，村民对这些村委会成员又不能及时或因家族、宗族关系等原因，拿起法律武器来维护自身的合法权益。其三，《村民委员会组织法》的立法宗旨是让农民率先实行自治，从基层开始寻找政治体制改革的突破口，所以对基层民主政治建设进程中出现的一些不良现象采取的是宣传教育为主，道德约束为主，法的威慑力不够强，从而使一部分不良分子有机可乘。
(三)村民代表会议制度不健全，村民的民主权利不能够充分享有
我省在制订《河南省实施＜村民委员会组织法＞办法＝时，考虑到我省农村人口外出务工、经商多，召开村民会议难这一实际情况，规定：“村民代表、村民委员会成员和居住在本村的各级人大代表组成村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项”。在村民自治的实践中，村民代表会议虽然发挥了作用，维护了村民的民主权利，但也存在着一些问题。一是有的村的村民代表没有完全依法推荐，甚至由村委会指定，村民代表没有代表性。二是有的村一年也没有开过一次村民代表会议，主要是一些山区村、贫困村和乱村。三是一些村委会把村民代表会议作为一种摆设，会前没有布置，会上没有讨论，会后没有决议，村民代表会议流于形式。究其原因：一是作为核心作用的村级组织本身处于瘫痪或半瘫痪状况，在村中没有威信、没有号召力，村民代表会议自然难以开展活动。二是有的村委会干部把村民自治错误理解为村干部自治，加之不习惯或者不愿意实行民主决策、民主监督，因而大小事务由几个村干部说了算，剥夺了村民的民主权利。三是纠错机制刚性不足。《村民委员会组织法》对村民民主权利虽作了原则上的规定，如村委会向村民会议负责，每半年报告一次工作，但对村委会违反此规定的处罚则没有做出明确的规定，村民的民主权利无法充分享有。
(四)村民自治章程内容陈旧不规范，亟待完善
村民自治章程，是村民依据党的方针政策和国家的法律、法规，由全体村民参与讨论，村民会议通过，在本村具有一定的效力和约束力的行为规范，被村民称为农村的“小宪法”。每次村委会换届结束后，都应根据农村的政治、经济、文化、社会发展变化适时进行修订，使农村干部和群众依据自治章程开展村民自治活动，实现自我管理、自我教育、自我服务。但我们在调研中发现，许多村的村民自治章程仍是几年前制定的，几年来未作任何修订，内容陈旧，也不规范，甚至个别条款违背有关法律、法规和政策。有的村只有一份乡镇或县里发的样稿，根本没有结合本村实际进行完善和充实，有些村虽然制定有村民自治章程，但都是村两委少数人闭门造车，也未张贴和交给村民讨论，村民难以用章程的内容规范自己和约束村干部的行为，村民自治的内容难以全部实现。
(五)村务公开的内容、程序、时间、监督方面存在有不足
尽管我省村务公开工作开展的较早，也取得了一定成效，但还存在一些不容忽视的问题。一是一些地方村务公开、民主管理的质量不高，流于形式，有的甚至假公开，不公开；二是依靠和尊重群众不够，群众参与热情不高，甚至造成群众不满，引发群众上访；三是规章制度不健全、不完善，甚至有制度不坚持、不遵循，失信于民。如一些村的公开内容未履行规定程序，村干部签字就上墙公布。四是有些地方重形式，轻内容。虽然都建起了公开栏，但公开的随意性大，有的公开一次管半年，甚至管一年。这些情况，都不同程度地影响着村务公开、民主管理的进程，影响着党和政府在群众中的形象。存在这些问题的原因是多方面的：一是一些地方的领导认识不到位，指导不力。主要是乡、村干部不能正确处理经济建设与民主政治建设的关系，对农民的民主权利不重视、不关心。有的干部自身不廉洁，不敢公开，或是避实就虚，走形式。二是组织和制度建设不够规范。有的地方的村务监督小组、民主理财小组成员不是民主推荐，监督组织和规章制度形同虚设。三是抓落实不够。全面推行村务公开以来，我省由强力推进逐步转入巩固提高阶段，但由于一些地方出现松懈麻痹情绪，自觉性不强，抓落实不够，村务公开工作力度有所下降。四是工作力量相当薄弱。我省从省里到市、县的村务公开领导小组办公室绝大多数设在民政部门的基层政权建设机构，没有专职固定人员，缺乏必需的办公场所和工作经费，这些都影响村务公开工作的正常开展。
二、完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的措施研究
(一)完善村民自治，要健全村党组织对村民自治的领导，妥善处理村两委关系，以保证村民自治的健康发展
1、加强农村基层党支部自身建设，改进党的领导方式和领导方法。
第一，建立具有群众广泛参与和有效监督的党支部民主选举机制。为了使党支部在农村具有极高的威信，能得到广大村民的信任和拥护，应借鉴农村基层民主政治建设的经验，发扬党内民主，扩大群众参与，建立和推广民主推荐选举农村党支部的新机制，从制度和机制上真正保证把最优秀的、得到广大群众拥护的党员选进基层党组织的领导班子。这种新机制应有两方面内容：一是“两推一选”制度。所谓“两推一选”，即分别由党员和村民民主推荐党支部成员候选人，经上级党组织考察和公示后进行党内选举。实行“两推一选”，是对农村党的基层干部选拔任用制度的改革和创新。二是按照中办发〔2003〕14号文件的规定，提倡把村党支部领导班子成员按规定程序选为村民委员会成员候选人，通过正式选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员会成员。在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。这种新机制的建立和推广既遵循党章，又符合法定程序，也符合农村全面建设小康社会的需要。第二，要解放思想，实事求是，改进党支部对农村工作的领导方式和领导方法。 总结党领导农村改革二十多年的经验，最根本的就是坚持以邓小平理论为指导，解放思想，实事求是，尊重群众的首创精神。党支部只有尊重农民的首创精神，正确对待农村出现的新生事物，才能始终走在时代前列，担负起领导农村工作的历史重任。否则，就会落在群众的后面，丧失领导作用。当前，党支部特别是支部书记要带头转变观念，改变工作方式和方法，从过去的行政指挥为主转变到为村民服务上来，从过去的行政命令为主转到善于同群众商量办事、用示范的方法去推动工作上来。要在增加农民收入，帮助农民致富上多想一些办法，多找一些门路，让农民多得到一些实惠。只有这样，农民才会相信党支部，拥护党支部，并敦促村委会全面接受党支部的领导。
2、坚持原则，依法办事，正确处理党的领导与村民自治的关系。
第一，要坚持党管农村工作的原则。农村党支部的领导核心地位是历史形成的，也是现实状况决定的，更是我国国情所决定的。一个村就是一个小“社会”，有各种组织和各项工作。如果没有一个坚强的核心去实施领导，进行协调，农村工作就很难搞好。实践证明，有一个好的党支部起核心作用，村里的各种组织作用就能得到较好的发挥。我们调研所接触到的一部分村民自治模范村的党支部，大多都是各级党组织命名的“先进党支部”。反之，一些乱村、穷村，村党支部往往就是一盘散沙，陷入瘫痪或半瘫痪的混乱状态。因此，村委会的工作是否能够做好与有没有一个坚强的党支部有很大关系。第二，要依法办事。党支部作为农村各种组织的领导核心，必须在宪法和法律规定的范围内活动，决不能把自己的意志凌架于法律之上，随意侵犯和剥夺其他村级组织依法享有的民主权利。党支部要按照《村民委员会组织法》的规定，尊重村委会的法律地位，支持和保障村委会依照法律和村民自治章程开展工作，同时向村委会通报党支部的工作情况，听取村委会的意见，而不能包揽村委会的具体事务。与此相适应，村委会必须严格遵守宪法和法律的规定，把自己置身于党支部领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作。凡是法律规定的，都要认真去做，并努力做好；凡是法律禁止的，就坚决不做。不能认为实行民主，搞村民自治，就可以不受党的领导和政府的指导，违背国家的政策和法律，就可以想干什么就干什么。必须明确，村民自治是党领导下的村民自治。村委会作为基层群众性自治组织，应当积极宣传宪法、法律、法规和国家的政策，摆正自己的位置，教育和推动村民履行法律规定的义务，在党支部的领导下，把农村的各项具体事务办实办好。
3、明确职责，界定权限，规范两委决策机制和工作运行机制。
温家宝同志在2002年中央农村工作会议上指出，要妥善处理村党支部与村民委员会的工作关系，明确职责分工，加强团结协作，不断完善以党支部为核心的村民自治运行机制。
(1)立足《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的有关规定，联系当前农村经济社会发展中出现的新情况，新问题，党支部的职责，要在继续强调坚持以“三个领导”(政治、思想、组织)为主的同时，对其在农村经济和社会发展中的重大问题上的职责权限作出较现实、更为明确的界定。例如，特殊情况下有权主持召开村民会议或村民代表会议提请罢免或补选村委会干部等。
(2)规范决策机制。总结各地经验，目前村内通用的决策机制是独立决策和民主(集体)决策。所谓独立决策，就是根据党支部、村委会的不同性质和职责分工，结合上级要求和农村实际情况，分别决策。党务由党支部决策。如传达党内指示，组织党员开展活动，召开支部大会等。村务(非大局性)由村委会决策。如村委会成员工作上的临时调整，村委会布置工作的检查落实等。所谓民主决策，就是召开村两委联席会议，就党支部或村委会提出的重大问题(街道整治方案，宅基地审批，水电改造，集体发包方案制定等)，共同讨论，集体决策，并经村民会议或村民代表会议表决通过后付诸实施。这种决策机制既有利于体现两委不同的工作职能，避免横向扯皮，提高决策效率，又有利于两委成员交换意见，统一认识，协调一致地开展工作。但这种决策式的召开、组成、时间、决策内容、决策方式、程序等应当作如下规范：
第一，两委联席会议由村党支部、村民委员会全体成员参加，到会人员总数须是支委成员人数、村委成员人数之和的三分之二以上，由村党支部书记召集和主持。通常每月应召开一次，也可以根据工作需要随时召开。
第二，两委联席会议的基本内容：
①讨论研究贯彻落实上级党委、政府有关决议、指示的实施办法；
②讨论决定加强村两委干部思想政治建设和作风建设的决议或决定；
③讨论研究不必提交村民会议或村民代表会议决定的一些事项；
④以下事项应当由两委联席会议研究，提出方案后，按照有关规定和程序，提交党员大会、村民代表会议或村民会议研究决定：本村经济和社会发展年度计划和长远规划；农业税的收缴及农业税附加的使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；村集体经济收益的使用；兴办村公益事业的资金筹集办法；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；村集体土地及各业的承包经营方案；集体资产的处置；计划生育指标、宅基地分配；涉及村民利益的其它重大事项。
第三，两委联席会议应遵循以下程序：
①确定议题。村两委成员根据各自分管工作，向村党支部书记、村民委员会主任分别提出需要研究解决的问题。然后，由村党支部书记与村民委员会主任相互沟通，确定议题，提出初步意见。如果党支部书记和村民委员会主任对需要讨论决定的问题意见分歧较大，应暂缓召开会议，可请求乡镇党委、政府进行协调，取得一致意见后再决定是否上会。
②集体研究。会议主持人组织大家围绕议题，积极发表意见。如果意见分歧较大，一时形不成决议的，应召开第二次会议再次进行研究。必要时，报请乡镇党委、政府帮助研究解决。
③进行表决。按照少数服从多数的原则，采取口头、举手或无记名投票等方式进行表决。表决赞成票必须超过应到会人数的半数，决议方能生效。如研究多项议题，须逐项进行表决，表决结果要当场宣布，并如实做好记录以备村民监督。对于两委联席会议形成的决议或决定，村两委成员按照分工严格执行，抓好落实。在执行中如发现决议或决定与现行政策法规或现实不符，要及时向党支部、村委会汇报。任何组织和个人不得擅自更改或不执行集体决议或决定。
(3)规范工作运行机制。规范工作运行机制的前提是明确任务分工，硬化量化考核标准，实行目标责任制。以支部书记为首，村委会主任为副，本着党支部管方向、抓大事，村委会管执行、抓落实的基本原则，对两委工作内容、程序作出可操作性的规定。每一项工作落实到人，责任到人，做到责权清晰，奖罚分明。对两委之间产生的非原则性意见分歧，由支部书记或村委会主任出面调停。重大分歧由支部书记提请上级机关协调解决。必要时召开村民代表会议或村民会议表决，各有关成员和组织要服从上级机关或村民代表会议、村民会议做出的决定，以确保党支部在重大问题上的领导权，保证村委会工作依法高效运转，从而规范两委的决策机制和工作运行机制，实现两委工作的科学化、程序化。
4、强化监督，完善两委工作制度。
第一，强化内部监督。一是，党支部内部要实行上下双向监督。即支部书记监督支部成员和党员，党员和支部成员监督支部书记。每个人既是监督主体又是被监督的对象。二是，村委会内部实行上下双向、内外(村委与村民)双重监督。三是，两委之间的相互监督。四是，村民对两委实行全方位、全“流程”监督。监督的目的是保证被监督者依法按章行事。党支部要严格按照党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》及其它规定，建立健全党内选举制度，支委会集体领导制度，组织生活会制度，民主评议党员制度，外出党员管理制度等。村委会要切实落实“四个民主”。要建立村民评议村委会干部和村委会定期向村民会议或村民代表会议报告工作的制度，接受村民或村民代表的审议和监督，把村委会的工作和村干部的行为，置于村民和村民代表的监督之下，经村民评议不称职的村干部包括支部成员在内，应按照规定程序进行罢免和调整。第二，强化外部监督。乡镇党委、政府和有关职能部门，要经常深入农村调查研究，多渠道了解两委成员的思想状态及两委班子的整体状况，尤其对有损于团结和妨碍工作大局的苗头，要早发现，早准备，早下手，争取把问题处理在萌芽状态。引入竞争激励机制，把村干部报酬同工作实绩挂钩，该奖的奖，该罚的罚，使村干部增强责任感、使命感、危机感，自我加压，奋发向上，协助党委政府富有成效地开展工作，自觉地把自己置于党的领导之下。无数事实证明，两委关系的好与坏，与上级党委政府督促指导是否及时到位有很大关系。因此，乡镇党委、政府特别是党委书记应是农村基层组织建设第一责任人，把处理两委关系作为日常工作中的大事，抓紧、抓实、抓好。
5、加强教育，提高素质，促进两委工作中的沟通与交流。
第一，要加强政策教育，不断提高两委成员的思想政治素质。农村干部大多文化程度相对较低，政策理解能力差，这是他们不能正确认识和处理村两委关系的一个重要原因。事实上村两委之间的许多误会或磨擦正是由于认识上的分歧或对政策理解不透而造成的。因此，要以县、党校、乡文化站为阵地，对村两委成员进行有针对性的教育培训。既要对他们进行马克思主义基本理论教育，又要对他们进行政策、法律、科技、文化等教育。通过教育，使他们提高思想政治觉悟和理论政策水平，提高分析解决问题的实际工作能力，把思想和行动统一到“三个代表”的轨道上来，团结一致，干事创业。
第二，要加强理想信念教育。当前，应紧密联系农村工作中面临的农民增收难等突出问题，抓住重点，分类施教，因材施教，由浅入深，循序渐进，综合运用广播、电视、报纸等新闻媒体，大张旗鼓地宣传党的路线方针政策，宣传农村改革中涌现的新人新事。使两委成员学有榜样，干有目标，自觉克服狭隘的“核心”和“自治”观念，实现两委关系的协调。
(二)完善村民自治，应当进一步完善村民代表会议制度
我省实施办法第三十四条规定：“人口较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，村民代表由村民每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。村民代表、村民委员会成员和住在本村的各级人大代表组成村民代表会议。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项”。随着市场经济的发展，我省农村有相当一部分农民外出务工和经商，长期闲居在家的人很少，按照《村民委员会组织法》的规定，召开村民会议讨论决定、管理村内重大事务很难变为现实，故农村重大村务决策和管理大多采用村民代表会议这一形式，虽然从法律角度来看是一种间接民主，但它符合我省当前农村的实际情况，又不违背法律规定。但会议的组成、召开、决定事项的范围等需要在村民自治的实践中不断完善和规范。完善和规范村民代表会议制度应从以下几个方面进行：
1、完善和规范村民代表会议的组成人员。村民代表会议由村民代表、村委会成员、村民小组长和住在本村的各级人民代表组成。每次会议至少有全体组成人员的三分之二参加，方能召开。
2、完善和规范村民代表产生的程序。村民代表在村委会换届后由村委会主持各村民小组民主推选产生。第一，人数较少的村由每户派一名代表组成；第二，由5-15户左右推选1人；第三，由各村民小组按分配名额推选。村民代表在任期内的罢免和补选，按原产生方式进行。
3、完善和规范召开村民代表会议的时限和程序。村民代表会议由村委会召集并主持，至少每半年召开一次，如有五分之一以上的村民代表会议组成人员提议或村两委工作需要，可临时召开村民代表会议。村民代表会议召开的前两天村委会应将会议的议题通知到全体村民代表会议组成人员。举行会议时，由村委会主任向村民代表会议报告工作，提出交会议讨论决定的议案，由村民代表讨论决定，同时，要作出决议，做好记录。及时在村务公开栏中予以公布。
4、完善和规范村民代表会议议事的内容。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。除村委会成员的罢免、选举、通过村民自治章程，凡涉及村民利益的生产责任制的完善和各种经济合同的签订；年度财务收支情况；各种集资、农业税的收缴及义务工使用计划；村建设规划和宅基地的安排；救灾救济粮、款、物的分配等事项都要经过村民代表会议讨论决定，特别是村务公开的内容，要由村民代表会议内的村务监督和民主理财小组签署意见后，交村民代表会议讨论通过。
5、完善和规范村民代表会议议事原则。第一，民主的原则。与会代表畅所欲言，充分发表意见；第二，所作决定符合国家法律法规和党的方针政策的原则。第三，少数服从多数的原则。会议表决时必须由到会人员的半数以上通过，才能形成决议。否则，村民可以不予认可和执行，乡镇人民政府和上级有关部门不予支持。
6、法律法规修订时应规定设立村民代表会议的组织领导机构。《村民委员会组织法》和我省的《实施办法》只原则上规定村民代表会议由村委会召集。而在实践中，村民代表会议的召开以及作用的发挥程度，往往取决于村委会班子和村民的民主意识和认识程度。有的村的村民代表会议仅作为村委会的一个工具，村干部对召集村民代表会议随意性很大。不想召集就不召集，重要问题摆不上议事日程，村民亦无可奈何，致使农村中还有一些重要的问题没能很好解决。因此，在《村民委员会组织法》修订时应对此项加以规范。一要明确规定村民代表会议设立“主席团”之类的机构，以实施集体领导，二要选举村民代表会议执行主席，以从制度上、组织机构上解决监督和制衡村委会的权力,确保村干部“只能行善，不能作恶。”
村民代表会议这种组织形式已经被实践证明，它是构筑对村务实施有效决策和管理的一种组织形式。在村民自治的体系中，不管是法律上还是实践中，村民代表会议本身都具有存在和发展空间，它的完善和规范，必将使村这一级组织更加稳固，运行机制更加健全、更加顺畅。
(三)完善村民自治，要不断完善和规范村务决策程序
村务民主决策是村民自治的核心，科学的决策程序是民主决策得到落实的保证。我们认为，村务决策程序应当遵循以下原则：
1、党支部、村民委员会根据村务工作运行情况和工作需要提出工作方案或决策建议；
2、召开两委联席会议，讨论修订工作方案或决策建议，涉及面小的一般性村务即可形成决议并组织实施；
3、对村民普遍关心的村务，党支部或村委会应进一步召开党员大会或村民代表会议，对两委联席会议形成的议案进行讨论表决；
4、对涉及大多数村民利益的重大村务，在党员大会或村民代表大会通过的基础上，提交村民会议讨论通过后实施。
5、在召开村民会议或村民代表会议前，两委应采取各种形式将决策内容和决策方式、时间告知村民。
(四)完善村民自治，应进一步完善村务公开制度，保证民主监督落到实处
村务公开民主管理工作是《村民委员会组织法》中的一项重要内容，这项工作对实现和维护农民群众的根本利益，调动农民群众的积极性，保证农民当家作主，提高农民依法管理村务的水平，密切党群、干群关系，维护社会稳定具有十分重要的意义。我省的村务公开民主管理工作虽然有一定的基础，但随着计划生育政策、土地延包、粮食体制、农村医疗合作制度、税费制度、一事一议、农网改造等政策、制度的调整和改革，村务公开的内容、时间、方式、程序、监督、办法等也应适时进行完善和规范。
1、组织省村务公开民主管理工作领导小组成员单位，搞好调研，修改、完善《河南省村务公开民主管理工作暂行办法》，按照全国村务公开工作电视电话会议精神和刘新民副省长的指示，报省政府公布实施，以进一步明确村务公开的内容、政策和措施。
2、调整、充实省村务公开民主管理工作领导小组，加强对这项工作的组织领导。根据省委、省政府及省直部门领导职务、分工变动情况和省委领导同志的指示，近期即提出调整意见，报省委、省政府批准。召开一次领导小组会议，明确各成员单位职责，对村务公开工作再安排、再部署，进一步推进村务公开工作。
3、借我省召开全省第十五次民政工作会议和贯彻全国村务公开工作电视电话会议精神之机，向省政府申请省村务公开民主管理工作领导小组办公室专项工作经费和人员编制，以保证此项工作有专人负责，有经费保障，促进村务公开能够健康、持久的开展，真正实现民主监督、村民当家作主的目标。
4、适时召开全省村务公开、民主管理工作会议，传达全国电视电话会议精神，安排部署我省今后一个时期的村务公开、民主管理工作。
(五)完善村民自治，应完善《村民自治章程》，以制治村
《村民自治章程》是农村村民自我管理、自我教育、自我服务的“小宪法”。章程既管“官”，又管民，使村民和村干部按照章程规范和约束自己的行为，可以避免和解决大量的社会矛盾，促进农村的精神文明建设，但随着社会物质文明、精神文明、政治文明建设的发展和我国市场经济的不断完善，《村民自治章程》也应与时俱进，处里将在适当时机组织人员，依照《村民委员会组织法》和我省《实施办法》进一步充实、完善《村民自治章程》的内容，制定《村民自治章程》样本下发各地参考，促进各地农村以制治村，全面实现村民自治。
完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，涉及农村、农业、农民工作的方方面面，情况复杂，新问题层出不断，如何完善这一机制，促进社会主义政治文明的发展，需要我们在村民自治的实践中不断探索，不断研究，在探索中逐步完善村民自治工作机制。
调研组负责人：黄亚林调研组成员 ：高小科闻炳炎姜明法
