黄亚林 常伟 肖平安 靖铭
城市居民最低生活保障(以下简称城市低保)制度，是对传统社会救济制度的改革和发展，与国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险一起，构成了我国现阶段的“三条保障线”，并在我国社会保障体系中发挥着兜底的重要作用。党中央、国务院对此项工作十分关注，党的十六大明确提出要健全城市居民最低生活保障制度，全国人大十届一次会议也明确要求“合理地确定‘低保’的标准和保障对象的补助水平，切实做到应保尽保”。然而，由于城市低保工作是近几年来才开展起来的新业务，政策法规推陈出新较快，许多方面还处于不断探讨、摸索的过程中，具体操作还亟需进一步规范和完善。因此，在基本实现应保尽保后，如何切实提高管理水平，实现规范操作，成为今后一段时期城市低保工作的重要课题。我们根据近期的调研情况以及几年来从事低保管理工作的实践，对此问题进行了粗浅的思考。
一、全省城市低保工作基本情况
我省是从1996年在郑州市开始建立实施城市低保制度的。经过几年来的不断探索与实践，全省城市低保工作取得了突破性的进展，基本实现了应保尽保，初步形成同其他社会保障措施相配套、覆盖全体城市居民的最低生活保障网，起到了缓解社会矛盾“减震器”的作用，较好地保障了城市贫困居民的基本生活权益，为维护社会稳定，促进国有企业改革顺利进行，发挥出了积极作用。
(一)城市低保覆盖面迅速扩大，按期实现应保尽保。目前，我省城市低保标准在90元(新县)至180元(郑州市区)之间。几年来，全省城市低保覆盖面不断扩大，享受城市低保待遇人数，由制度建立初期的4.9万人增至2003年8月底的128.38万人，1996年—2003年8月底，全省已累计发放低保金16383.54万元。
(二)财政投入逐年增加，资金管理不断规范。2002年中央财政对我省转移支付资金3.12亿元，比2001年增长174%。2002年、2003年省级财政均安排低保资金5000万元，比2001年增长59%。省政府又于2002年底、2003年7月份两次追加低保资金投入。市、县两级财政安排低保资金预算也有较大幅度的增加。为规范低保资金管理，全省已按要求建立了低保资金专户，实行封闭管理，专款专用，保证了低保资金的安全运行。一些地方已实行低保资金社会化发放，委托银行等机构直接将保障金发放给低保对象,既方便了群众，也减轻了基层的工作压力，提高了工作效率。
(三)低保制度日趋健全，依法行政水平逐步提高。各地进一步建立健全了城市低保及其他社会救助方面的规章、制度。郑州、洛阳、信阳等市结合本地实际制定了更具操作性的实施细则。不少县(市、区)就低保申请人家庭收入核定的办法和程序等做出了明确的规定。总的看来，全省城市低保制度建设日趋完善，基本做到了有法可依、有章可循，依法行政水平逐步提高。
(四)配套政策逐渐完善，初步形成多方面的救助体系。在努力实现应保尽保目标的同时，各地进一步制定了与低保制度相配套的有关优惠政策。郑州市采取切实措施，努力解决低保对象养老、住房难、看病、上学难、就业等五难问题，初步形成了以城市低保为主体，多方位救助为补充的社会救助体系。同时，多种形式的扶贫帮困和社会互助工作也得到了加强，新乡、商丘、南阳、驻马店等地帮扶弱势群体活动丰富了对低保对象的救助范围。
(五)低保力量得到加强，运行机制已见雏形。全省城市低保工作机构和工作队伍建设得到不断加强，初步建立起“政府统一领导，民政部门主管，有关部门协作，街居具体操作，社会广泛参与”的低保管理体制和运行体制，为全面加强低保工作奠定了良好的基础。目前，洛阳、焦作、三门峡、商丘、濮阳、平顶山、周口、驻马店等地在市民政局中成立了低保科或低保中心，不少县(市、区)，也成立了不同形式的低保工作机构，郑州市及洛阳涧西区为每个街道办事处配备了专职低保工作人员。
二、城市低保工作所面临的问题
由于经济体制改革和经济结构调整不断深入，以及城市化水平逐渐提高，当前我省城市社会贫困群体发展的趋势是贫困面在扩大，贫困程度在加深。特别是随着社会保障体系的逐步改革与完善，下岗职工基本生活保障逐步向失业保险并轨，以及按实际收入核算家庭收入后，我省城市低保工作更加繁重，任务更加艰巨，责任更加重大，在法制化和规范化方面仍然任重道远。这主要表现在以下六个方面：
(一)保障对象仍呈上升趋势且分布不平衡
由于我国社会保障体系中下岗职工基本生活保障和失业保险两条保障线的有偿性，致使其覆盖面有限，大部分贫困人员游离于前两条保障线之外，往往这部分人群的贫困程度最深，脱贫能力最弱，需要政府救助的需求也最为迫切，因无法得到前两条社会保障线的保障，只能由最低生活保障线来兜底。而享受失业保险和下岗职工基本生活保障人群因其缴费时间等因素制约，享受保障的时间具有一定的时限性，在享受前两条保障线期间以及超过时限后而依旧生活困难的，也要靠最低生活保障这条保障线，就使这些人群成为了潜在的最低生活保障对象。同时，由于国有企业下岗职工协议到期出“再就业服务中心”，在企业改革、改制、改组过程中新出现的下岗、离岗人员不再进“中心”，国家新的高校毕业生就业政策等因素，都将导致低保对象在一定时期内仍呈上升趋势。另外，随着小城镇建设的加快，二元化户籍制度差别的逐步取消，城市化水平不断提高，城市居民数量在一定时期内迅速增大的趋势与社会所能提供就业岗位的矛盾更为突出，刚刚失去土地转为城市居民中的相当一部分，在短期内无法实现就业，从而造成收入中断或减少，这部分人员既不是下岗职工，无法领取下岗职工基本生活保障费，又因没有缴纳失业保险费，不能得到失业保险的保障，也只能由城市低保制度来兜底。因此，城市低保制度因其广覆盖性与无差别性，承担的工作任务在“三条保障线”中最为繁重。
我省贫困居民的城市分布也不平衡。贫困居民家庭分布在大中城市较多，但所占比重较低，在县城等小城市中数量不多，但所占比重较高；从贫困深度分布区域来看，豫东、豫南如商丘、周口、信阳贫困程度较深；豫北豫中相对较轻；从新老城市来看，新兴城市一般贫困程度较浅，如濮阳、漯河、三门峡，而老城市、小城市如信阳、开封、鹤壁、商丘贫困程度较为严重。
(二)尚未形成科学合理地保障资金筹措机制
中央财政及各级地方财政尚未形成真正意义上的最低生活保障资金支出结构。目前，应保尽保所需资金绝大部分依靠中央财政转移支付资金，但其到位的时间、数量、批次尚未形成制度化，而省以下各级财政支出低保资金也没有量化的考核指标，造成地方安排低保资金随意性很大，有的留于形式，不能适应当前应保尽保资金的需要。从目前的财政保障资金支出实行的分级负担体制来看，存在着不稳定因素。各地的低保障资金一般都是采用“中央、省、市、县(区)共同分担”的模式层层分解，其隐患在于一旦在两级或三级财政分担中只要有某级财政困难或落实不了，那么低保金就会不稳定，保障工作就要打折扣。何况我省基层财政状况普遍紧张,为了减轻这方面的财政压力，有些地方往往严格控制保障对象的补差标准，这也是造成我省补差标准偏低的最主要原因。
(三)各种社会保障措施衔接不畅
城市低保制度的特性就是普遍适用性，即无论何种原因造成的贫困，只要城市居民的家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，均可纳入保障范围。但是在具体操作上由于种种原因的限制，各地往往存在着把关过严、控制过紧等现象，还有如失业职工领取失业金期满后，由于相关部门、机构未能向当地民政部门及时通报，致使失业者本人无法出具相关证明资料表明其生活水平低于最低生活保障线，从而不能享受最低生活保障。此外，有些下岗职工即使可以进入再就业服务中心，由该中心发放基本生活费并代交社会保障金，但是这些职工往往不愿与原单位解除合同、脱离关系，拒绝签约进入再就业中心；而随着下岗职工基本生活保障逐步向失业保险并轨，再就业服务中心执行“只出不进”的政策，造成新的下岗、离岗人员无法进“中心”享受下岗职工基本生活保障，从而也无法顺利进入失业保险和最低生活保障，成为游离于三条保障线之外的群体。另一方面，由于失业保险的有偿性、时限性及覆盖面小，部分人员因没有缴纳失业保险费而不能领取失业救济金，直接纳入低保范围，进而对最低生活保障的实施造成很大的压力。
(四)救助机构体系不健全，工作经费匮乏
当前城市贫困居民无论是数量上还是构成上都发生了巨大的变化，城市低保工作政策性强、涉及面广，还要实行动态管理，现有的工作力量和工作机构已不能适应当前城市低保工作任务以及未来发展的迫切需要。由于基层工作人员少，缺乏相应的工作经费等问题的制约，使城市低保工作无法真正做细、做实。通常区级民政部门编制只有4～5名工作人员，街道办事处(乡镇)只有1名民政助理，社区一般只有3～4名工作人员，要同时负担诸如计划生育、综合治理、文明创建、城市低保等十多项工作，仅城市低保的工作量就占全部工作量的60%左右。对保障对象家庭成员情况、家庭收入情况进行调查、复查、审核以及保障资金的发放、保障对象的档案管理、各项数据的统计汇总等大量的具体工作都要由他们承担完成。在低保制度实施初期，低保对象相对较少，原有的组织机构还可以勉强承担低保日常工作，而应保尽保后，由于工作人员少，工作量大，且年龄机构、文化层次的更替尚未完成，更是难负重荷。如：2003年8月底，洛阳市低保对象为42079户、96479人，县级民政部门从事低保工作的仅有35人，平均每人要负担1202户、2757名低保对象动态管理的工作量；办事处(乡镇)一级负责低保工作的仅有25人，平均每人要负担1683户、3859名低保对象动态管理的工作量；社区居委会200名工作人员，每人承担210户、482名低保对象动态管理的工作量。如此“重任在肩、系于一人”的力量配置，只能是被动坐等贫困居民家庭的申请，无法去主动调查、摸清其管辖范围内的贫困居民底数与情况了，这样的实际工作状况又将给编制出准确的财政预算带来不良影响。随着今后社会保障体系及制度的逐步改革与完善，一方面最低生活保障对象不断增加，最低生活保障工作量越来越大；另一方面，今后最低保障工作的重点在基层，如果不采取具体措施确保加强基层工作力量，那么整个社会保障工作将受到严重影响。此外为了这项工作的正常开展，有关工作经费保证同样必不可少，如负责印制有关的表、册、证、卡；必要的政策宣传及业务培训，对低保对象进行管理的微机及其网络配备、日常维护等，所有这些都需要足够的工作经费为基础，否则就难以深入、细致、扎实地开展各项工作，从而难免出现漏保、错保等现象，无法保证使政府有限的保障资金用到真正需要救助的贫困居民的身上。
(五)低保金社会化发放程度不高
实行低保金社会化发放，是提高低保工作效率，简化程序，方便困难群众，实现规范化管理的有效途径。而目前我省只有郑州、开封、洛阳、许昌、南阳、驻马店等地的56个县(市、区)实行了由银行或邮政储蓄网络代发低保金，社会化发放率只有35%，社会化发放程度不高。
(六)低保信息化建设滞后
目前，我省城市低保信息化建设速度滞后于工作任务的发展。城市低保信息化建设是提高工作水平和效率的重要途径。如佳木斯市政府初步实现低保工作信息网络化管理后。申报、审核到批准纳入的周期由至少6～8周时间，缩短到1～2周既可完成，不仅节省了大量的人力物力，更缩短了低保工作周期，提高了工作效率。而目前我省基层仍然是沿用传统的手段与方式进行工作，工作效率及工作质量低下难以避免，工作水平难有质的提高。
三、全面提高城市低保工作管理水平的对策
针对上述问题，要从整体上和根本上不断提高我省城市低保工作水平，切实改善城市贫困居民的基本生存条件和生活质量，应从以下几个方面不断规范、完善城市低保制度。
(一)切实转变思想，树立社会救助新理念
要摆脱以往传统社会救济工作陈旧观念的束缚，树立起面向全体社会成员的社会救助新理念，适应今后城市低保工作迅速发展的形势需要。无论救济对象有无劳动能力、无论其所在单位的所有制性质和主管部门如何，都要一视同仁地予以保障，切实树立适应社会主义市场经济体制的新的社会保障观。以开拓创造性的工作思路和方法解决低保工作中的焦点、热点问题，及时调整工作思路、转换工作重点，把全面提高管理水平、实现规范化管理贯穿到低保工作的每个环节。
(二)建立科学、合理的低保资金筹措机制
中央财政城市低保转移支付制度化，并建立科学、合理的中央、省、省辖市、县四级低保资金筹措机制，明确各级财政应负担资金的量化指标。并大力开拓筹资渠道，鼓励社会、团体、个人进行资助、捐赠，从福利彩票收入中提取适当的比例，减持部分国有资产股，变现部分国有固定资产，倡导群众互济互助等，逐步形成并不断完善以政府各级财政负担为主、社会团体为辅、群众自行帮困为补充的社会主义新型社会保障模式。
(三)加强综合协调，发挥全社会救助保障效用
城市居民最低生活保障制度是一项复杂的社会系统工程，需要围绕城市居民最低生活保障制度建立全方位、多层次、宽渠道的社会救助体系，民政、财政、劳动和社会保障、统计、物价等部门应及时相互沟通、相互协调、相互衔接，同时工商、税务、教育、卫生、房管及水、电、煤气等有关部门应制定和落实对贫困人员的各项优惠政策，积极探索实行住房、就业、医疗和教育救助的方法和措施。我们可以借鉴其它省市的成功经验，从不同层面来缓解城市低保对象家庭的困窘程度：1、为享受城市低保的家庭提供就业帮助。一是实行政府统筹就业岗位的方法，优先安排困难家庭成员再就业；二是积极建立社区服务实体，为保障对象家庭提供形式多样的再就业机会；三是切实给予自谋职业者优惠政策，鼓励并帮助保障对象积极开展生产自救，从根本上摆脱贫困状态。2、对享受城市低保的家庭提供医疗救助。一是保障对象可以持有关凭证到指定的医院优惠就医；二是对有大病重症的病人家庭实行年定额医疗救助制度。3、对保障对象家庭子女减免其义务教育阶段的学杂费，实行广泛的助学金制度。4、建造部分廉价住房，特供受保障对象租住。并充分利用工会、妇联等群众组织了解困难职工情况的优势，加强沟通与合作；广泛发动全社会力量，大力开展扶贫帮困活动，形成全社会互助互济的良好风气。
(四)加强工作机构和队伍建设
大力加强低保工作机构建设和队伍建设，不断提高工作人员的理论素质和业务水平。在县(区)建立社会救助中心，在街道建立社会救助站，在社区建立社会救助点，配备专职人员负责最低生活保障的日常管理工作，充分发挥街道、居委会的作用，从而建立一套健全、完善的社会救助网络，以适应低保工作迅猛发展的形势需要，并为将来我国社会保障体系实现社会化管理奠定基础。
(五)建立低保评审体系
建立完善的低保评审体系，是低保工作公开、公平、公正的基本保证。积极推广郑州、焦作、平顶山等地经验，分别在办事处和社区居委会设立了由人大代表、政协委员、居民代表等组成的低保评审委员会和评审小组，对申请人是否符合低保条件进行集体评议，使低保待遇的基层审核过程更加趋于公平、合理。
(六)建立低保信息网络管理体系
建立完善的基层低保信息网络管理体系，是提高低保工作办事效率、规范办事程序的重要手段。在工作实践中我们认为应从以下方面入手：一是积极争取政府支持，推进低保网络化建设。二是积极推进低保数据库建设。及时地将低保对象普查资料和低保对象档案纳入微机管理，确保低保基础档案资料的准确性，并通过网络化管理，做到了"档随人走"，有效地解决"人户分离"问题，避免异地重报和双重骗保现象的发生。
(七)建立资金社会化发放体系
建立资金社会化发放体系是保障资金安全运行，杜绝腐败的重要途径。目前，我省已有56个县(市、区)实行低保金社会化发放，低保对象可以直接到任意一家银行或邮政储蓄网点领取低保金，这样既减轻了基层工作压力，提高了工作效率，有效地控制了虚报冒领、私自串用、营私舞弊等不良现象的发生，保证了低保资金的安全运行。因此，实现低保金社会化发放是提高管理水平、规范操作的重要措施。
(八)建立低保监督体系
建立制约有效的低保监督体系，是确保低保工作实现公平、公正、公开和不断提高质量与效能的必要保障。一是制定低保检查公示制度。坚持低保办公透明化，公开办事程序、政策依据、监督办法，逐月向社会公布低保金发放情况；定期、不定期地进行低保工作检查，发现问题及时纠正和处理。二是设立开通低保热线电话，随时接受政策咨询、低保申报和监督举报，时刻将低保工作置于人民群众和社会监督之下。
二○○三年九月十二日
