黄亚林 常伟 韦保新 郑志伟
农村税费改革是减轻农民负担的治本之策，对于促进农业和农村经济发展，保持农村社会稳定，具有特殊重要的意义。但农村税费改革工作的开展，给五保供养工作也带来了较大影响。2003年1月28日，李成玉省长主持召开了省长办公会议，其中对五保供养工作也进行研究部署，要求“要继续办好农村敬老院，妥善解决五保户供养问题，农村五保户供养出现了一些问题，要抓紧认真研究解决。”为解决五保供养经费不足，确保五保对象的正常生活，2003年6月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于深化农村税费改革试点工作的意见》(豫办〔2003〕25号)，要求“完善村级经费管理，确保村级五保户供养、村干部补助和必要的村办公经费开支。乡镇政府可按规定标准，从对村级的转移支付中安排一部分资金，直接拨付给乡镇民政部门，用于五保户供养。”为掌握农村税费改革对我省农村五保供养工作的影响和有关政策的落实情况，我们多次进行了调研。特别是今年4月份对全省五保供养进行了全面的调查。现将我省目前农村五保供养工作存在的突出问题与对策报告如下：
一、我省五保供养工作的基本情况
农村五保对象是那些丧失劳动能力，没有生活来源，又无依无靠的老年人、残疾人和未成年人，是农村最困难的弱势群体，对这部分对象在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助，是社会主义制度优越性的具体体现，也是农村社会保障制度非常重要的一项内容。党和政府历来十分关注这部分特殊困难群体的生活保障问题。1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》(以下简称《条例》)，1995年11月，省政府颁布了《河南省农村五保供养办法》(以下简称《办法》)，1997年3月，民政部又颁布了《农村敬老院管理暂行办法》。多年来，全省各地认真宣传、贯彻和落实《条例》和《办法》，以抓好五保供养粮款的筹集为基础，以落实县、乡、村三级责任制为手段，以乡镇敬老院建设为龙头，以建立和完善以敬老院为依托的五保服务网络为载体，坚持物质保障和生活服务相结合，促进了五保供养工作的健康开展。
20世纪八十年代末和九十年代初，随着全省农村经济的发展和繁荣，建设乡镇敬老院，集中供养一部分特别困难的五保对象，使他们老有所养、老有所乐、老有所依、老有所为，极大地提高了农村五保供养工作整体水平。尤其是近几年来，各地以创建文明敬老院为契机，将乡镇敬老院建设纳入当地经济发展的整体规划，多方筹措资金，建成了一批规模较大、管理水平较高的模范敬老院，使我省五保供养和敬老院建设迈上了一个新台阶。目前，全省有8所敬老院被命名为国家级模范敬老院，186所敬老院被命名为省级文明敬老院。敬老院已成为农村精神文明建设的一个亮点和进行计划生育国策教育的重要基地。在此基础上，各地充分发挥敬老院的带动和辐射作用，建立和完善以敬老院为依托的五保服务网络，乡镇普遍成立了由乡镇长、有关单位负责人和敬老院院长组成的五保供养工作领导小组和以敬老院为阵地的五保服务中心，定期走访分散供养五保对象，积极开展为分散供养五保对象送粮、送钱、送医活动和村干部或近亲包户服务活动，发动社会力量为五保对象“办好事、办实事、送温暖”，对发现的问题及时帮助解决。
农村五保供养政策的落实，有力地保障了农村特殊困难群体的基本生活权益，缓解了因贫困引起的社会矛盾，促进了农村社会稳定。同时，进一步密切了党群、干群关系，提高了党和政府在人民群众中的威信，促进了计划生育基本国策的贯彻落实和农村精神文明建设。
据统计，全省目前共有农村五保对象30.4539万户，33.4949万人，占全省农业人口7861.3453万人的4.26‰。已保五保对象16.5993万户，17.8717万人。其中，集中供养五保对象3.0573万人；分散供养五保对象13.7849万人；1.0295万人通过签订协议由其亲友代养等方式保障其正常生活。应保未保人员13.8545万户，15.6232万人，占五保对象总人数的46.6%。目前，全省集中供养人员年人均供养标准1300元，散居五保对象年人均供养标准1000元。全省共有敬老院2194所，其中乡镇办2020所、村办172所、个人办2所。
二、税费改革后五保供养工作中存在的主要困难和问题
农村税费改革后，五保供养的资金筹集方式、工作体制等都发生了根本性的变化。《河南省农村税费改革试行方案》规定：取消乡镇统筹，改征农业税；取消村提留，改征农业税附加，最高征收比例不得超过农业税的20%，五保供养经费与村组干部工资、村办公经费一并从农业税附加中支出。根据调查情况和各地反映，税费改革中，农村五保供养工作中主要存在以下几个方面的问题：
(一)五保供养所需资金筹措困难，资金缺口大，落实难。农村税费改革后，村级可支配财力下降较大，附税收入远远不能满足村组干部工资、村办公经费和五保供养经费支出需要，多数乡镇因财政困难，对村级的转移支付资金很难落实到村，造成五保供养经费落实困难。
夏邑县的郭店乡，有28个行政村，205个自然村，10573户、36241人，耕地面积57529亩。全乡有五保对象298户、335人，其中乡敬老院集中供养25人，分散供养247人，应保未保63人。2003年全乡农业税正税267万元，农业税附加53.4万元。全乡168名村干部，每人每年1200元工资计算，共需资金20.16万元；村民组长205名，每人每年600元工资计算，共需资金12.3万元；以上两项合计32.46万元。村办公经费每村每年6000元计算，需资金16.8万元。乡敬老院集中供养以每人每年1200元标准计算，需3万元；分散供养五保对象以每人每年900元标准计算，需22.23万元，两项合计25.23万元。以上各项支出总计74.49万元，资金缺口21.09万元。
汝阳县的柏树、三屯、刘店3个乡，年平均附税收入为11.2万元，而3个乡需要附税支出的经费平均是39.06万元，平均资金缺口27.86万元。
以上是从乡镇的角度分析，如果深入到村，情况就更为严重。例如，汝阳县的柏树乡华沟村有2057人，2850亩耕地。2001年农民人均纯收入1395元，农民负担是8.41万元，人均负担44.88元，亩均负担28.51元。2002年，全村缴农业税4.36万元、农业税附加0.87万元，人均负担25.42元，亩均负担23.1元，比上年分别减轻了38%和22%。今年，该村需村组干部工资2.46万元、五保供养经费0.42万元、村办公费1.17万元，三项共4.05万元，而附税收入仅0.87万元，村里又没有集体经济收入，资金缺口3.18万元。
西华县聂堆镇古楼营村，7个村民组、2150人，耕地3370亩，村组干部23人，五保对象8人，村留附税3.87万元。村干部年需工资2.3万元，年需办公经费2万元，年需五保供养经费0.8万元，上述经费合计为5.1万元，缺口1.23万元。我们调查的、周口、商丘、洛阳三市的12个行政村的情况大体一致，村里没有集体经济收入，附税收入远远满足不了支出需求。
(二)对五保对象基本生活影响较大，“三难”问题较为突出。一是生活难。2002年，洛阳市五保对象年人均供养标准是1200元，目前多数地方只能落实800元左右，有的县甚至只将集中供养的五保对象保了起来，对分散五保对象仅仅给予临时救助，造成这部分五保对象生活非常困难。西华县田口乡由于供养经费筹措困难，对五保对象按每人每年600元保障，而所需供给的600斤粮及医药费、丧葬费交由所在的村民小组负担，由于其规定违反税费改革政策，村民予以抵制，造成五保对象正常生活得不到切实保障。另外，税费改革后，实行以地代养的五保户也需纳税，代耕农民得不到实惠，不愿再代耕，造成以地代养五保户生活困难。二是治病难。五保对象多是年老多病，由于经费不落实，常常是小病不看，拖到病重时又看不起。三是安葬难。处理1名五保老人的后事需1000元左右，由于五保供养经费不足，五保老人丧事处理费拖欠问题较为普遍。
(三)五保供养经费均衡负担被打破。我省是一个地域大省，同时也是一个人口大省，地区间气候、人口、经济条件和耕地面积差异较大，致使五保对象分布差异也较大，越是贫困村，五保对象也越多。为解决五保供养畸轻畸重的难题，税费改革前五保供养经费实行乡镇统筹，均衡负担，较好地解决了部分村因五保对象多而造成的群众负担过重的问题。税费改革后，五保供养经费实行以村为单位从附税中筹集，势必加重五保对象多的村群众的经济负担。如夏邑县胡桥乡李王庄村有12名五保对象，门庄村只有2名五保对象，而两个村的人口、耕地面积、经济条件相差不大，结果造成群众负担差异很大。
(四)对乡镇敬老院的生存和发展产生较大冲击。敬老院既可全面保障在院五保对象的生活，又对社会主义精神文明建设、社会稳定和计划生育这一基本国策起到了积极的促进作用。特别是以乡镇敬老院为依托五保服务网络的建立和完善，使散居五保对象的生活得到了有力的保障，敬老院在农村社会保障工作中已显示出了不可忽视的作用。税费改革后，五保供养经费实行以村为单位从附税中支出，使乡镇敬老院陷于断炊的困境。伊川县彭婆镇敬老院集中供养五保对象66人，有工作人员9人，年需经费11.94万元。为解断炊之急，敬老院已向镇政府借款4万元。我们调查的10所敬老院，都不同程度地存在借粮、借款现象。由于经费困难，一些地方的乡镇打算解散敬老院，把五保对象退回所在村。
(五)新增五保对象应保未保问题突出。由于附税不能满足村组干部工资、村办公经费和原有五保对象供养经费需要，多数乡镇对新增五保对象审批控制得很严，有的乡镇甚至停止审批工作。洛阳、周口、商丘三市应保未保五保对象分别为7173人、24422人和23086人。乡(镇)政府普遍反映，现有五保人员的生活就保障不了，咋能再批新的五保户。出现上述情况和问题的主要原因，有以下几个方面：
一是政策不配套。税费改革是一项系统工程，应充分考虑其对农村经济、政治和社会带来巨大影响，切实加强配套政策建设，妥善解决乡村机构、人员精减等问题。税费改革单兵突进，难以达到预期的目的。
二是附税三项支出比例不明确。农村税费改革试行方案对税费征收问题规定得比较详细、具体，有利于减轻农民负担，但对附税的使用方面规定得比较笼统，没有规定村组干部工资、村办公经费、五保供养经费在附税中的支出比例，造成附税支出随意性较大，加之乡镇对村级的转移支付资金不到位，造成五保供养经费难以落实。
三是税费改革政策同现行的五保供养和特困户救济法规政策衔接不够，甚至有脱节的现象。税费改革政策规定：“五保户供养标准根据民政部门的规定，结合当地农民收入水平，由村民大会或村民代表大会讨论决定”。而《河南省农村五保供养办法》第十一条规定：“五保供养的实际标准，不低于当地村民的平均生活水平；具体标准由县级或乡、镇人民政府规定；供养标准应当随当地群众的生活水平提高而同步提高”。第十二条规定：“五保供养所需经费和实物，以乡镇为单位，实行乡筹乡管。”
三、当前应采取的对策
党的十六大把健全社会保障体系、使人民过上更加富裕的生活，作为全面建设小康社会的主要目标之一，要求“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。这为做好农村五保供养工作指明了方向。针对农村税费改革后五保供养工作中存在的问题，我们提出如下建议：
1、农村税费改革中应高度重视五保供养工作。我国《宪法》第四十五条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”五保对象是农民中无法定抚养义务人、无生活来源、无劳动能力的老年人、残疾人、未成年人，他们是农村最贫困、最弱势的群体，是不救不活的人，对他们实施救助，保障其基本生活权益，对于体现社会公平、减少社会矛盾、维护社会稳定、推动计划生育基本国策的实施具有重要意义。妥善安排好五保对象的生活，是各级党委、政府的重要职责。建议各地政府要充分认识做好五保供养工作的重要性，认真贯彻落实省委、省政府《关于深化农村税费改革试点工作的意见》(豫办〔2003〕25号)精神，进一步加强组织领导，充分发挥县、乡两级党委、政府以及村级组织作用，确保五保户的生活不出问题，促进农村社会保障事业的发展，维护农村社会的稳定。
2、建立政府投入为主，集体补助为辅，社会共同参与的资金筹措机制。推行农村税费改革，就是要理顺农村社会分配关系，规范国家与农民的经济关系，减轻农民负担。应当按照农村税费改革的总体要求，调整政府与农民的责任范围，确立政府在五保供养工作中的主体地位。一是建立政府投入为主、集体补助为辅、社会共同参与的资金筹措机制。在坚持农民适度负担的前提下，各级政府应加大对五保工作的投入。建议省政府借鉴安徽省和湖南省的做法(安徽省从2001年开始，每年省财政安排专项资金9000多万元，根据各地上报的五保户实际人数，按五保户人均400元的标准对各地进行补助；湖南省从2002年开始，按五保户人均825元的标准，由省财政对各地进行补助)，省财政按五保户人均500元的标准，对各地进行补助，所需经费从省级转移支付中解决。按此计算，全省共需五保供养经费约9000万元，剩余供养经费按《关于深化农村税费改革试点工作的意见》(豫办〔2003〕25号)中的有关规定解决。二是明确规定附税三项支出比例。建议在附税中确定五保供养经费比例，并优先列支。经费由乡镇征收后，统一管理，统一使用，以解决各村五保供养经费负担不均衡的问题。三是开列五保供养经费预算科目，对五保供养资金实行财政预算管理。年初由乡(镇)民政部门根据五保供标准、五保对象人数等编制资金预算，经乡(镇)财政部门按程序审核后纳入乡(镇)财政预算。在乡镇开设五保供养经费专户，把从附税中筹集的五保供养经费、上级财政转移支付的五保供养经费、乡镇财政负担的五保供养经费，以及社会捐赠的五保供养资金存入专户，专户管理，专款专用。四是完善扶持保护政策，以地代养的五保户免征一切税费，对敬老院发展院办经济在工商、税收上予以优惠。
3、加快建立责任明确、保障有效的五保供养工作体制。县级以上政府主要负责五保供养工作的组织领导、监督管理和资金保障。乡镇长是五保供养工作的第一责任人，乡镇政府主要负责五保对象的审批、经费管理、发放和敬老院建设。村组具体负责对散居五保对象的生活照料、房屋维修、疾病治疗和丧葬等提供服务。
县(市、区)、乡(镇)党委政府要对五保户生活安排负总责，主要领导同志要亲自过问，并有人具体分管这项工作。各级政府应定期对农村五保户生活安排情况进行检查，重点检查五保供养标准、经费、吃穿住医、干部包户、群众互助等落实情况，对检查出来的问题，要及时采取有效措施加以解决。
4、进一步加强敬老院建设。敬老院是农村社会保障体系中的一个重要阵地，随着我国农村社会福利事业的不断发展和我国老龄化社会进程的不断加快，敬老院的作用将会越来越重要。各级政府应高度重视敬老院建设，不断加大资金投入力度，改造和完善敬老院的基础设施，积极调整增加现有敬老院供养床位，提高集中供养比例。
5、建议尽快修订《河南省农村五保供养工作办法》，根据农村税费改革精神，对五保供养经费筹措机制、工作体制等作出规定，进一步明确五保对象享有的基本权利。
6、制定相关配套政策。根据《关于深化农村税费改革试点工作的意见》(豫办〔2003〕25号)的精神，研究制定《河南省农村五保供养经费征收使用管理办法》，对五保对象的审核、审批，保障经费的筹集、管理、发放，保障标准的制定，以及扶持保护政策等作出规定。贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发〔2002〕13号)精神，制定《河南省农村合作医疗和医疗救助办法》，建立医疗救助基金，对农村五保对象实施医疗救助。
