吴海燕

　　今年9月初，我们对信阳市乡镇民政机构设置及工作状况进行了调研。通过调研，我们认为信阳市在抓好乡镇民政与劳动保障所职能归位、整合优化、强化其服务功能等方面的做法值得推广。

　　一、 目前全国、全省乡镇民政工作机构状况

　　为了便于了解信阳市的做法，我们有必要对目前全国、全省乡镇民政工作机构设置状况、模式作一认识。

　　1、目前全国乡镇民政工作机构设置状况、模式

　　目前全国各地在乡镇机构改革之后，取消了民政所的建制，普遍将乡镇民政工作归入社会事务办公室。但在全国还有一些地方把民政工作从社会事务办中划分出来，单独设立民政工作机构，所需编制由镇乡、街道从在编的财政核拨事业编制人员中调剂。具体模式有：

　　(1)、莆田模式。每个乡镇(街道)均设立正股级的财政核拨事业单位，机构统一称谓“民政和社会事务办公室”，财政核拨事业编制，经费单列。人财物均归属同级乡镇人民政府(街道办事处)领导，业务上归属县级民政局领导，每个机构配备人数维持现状，至少1人。

　　(2)、延安模式。每个乡镇(街道)均设立副科级的财政核拨事业单位，机构统一称谓“民政工作站”，财政核拨事业编制，经费单列。人财物均归属同级乡镇人民政府(街道办事处)领导，业务上归属县级民政局领导，每个工作站配备2-7人。

　　(3)、南京模式。在保留民政办(站)的前提下，按一定比例配置民政助理员。该比例可按总人口万分之一的比例和“不低于2人，不超过8人标准”设定“底线”。民政机构统一挂“社会事务(民政)办公室”牌子；配置3-5名专职工作人员；办公场所不少于40平方米，并且要求两年内必须搬出政府院落独立办公；全区统一配齐办公用品，统一制定基层民政工作规章制度，制成刊板公布上墙；同时不再承担招商创收任务。

　　(4)、条管模式。乡级民政机构的“人事权、财物权”一律收归县级民政局条管。实行以县(市、区)民政局直管为主，乡镇、街道协管为辅的双重管理体制。民政工作站(所)工作人员统称“民政助理员”。民政工作站(所)长、副站(所)长由县(市、区)民政局直接任免，其他民政助理员的调配须征得县(市、区)民政局同意并报民政局备案。民政工作站(所)经费实行财政全额预算。

　　(5)、派出所模式。仿效公安派出所模式，在条管模式的基础上，按照延安模式建设，即副科级建制，“人事权、财物权”一律收归县级民政局。

　　目前乡镇民政工作的领导体制比较混乱，有的由副书记分管，有的由副乡(镇)长分管，有的由党委委员、武装部长分管。

　　2、目前河南省乡镇民政工作机构设置状况、模式

　　省编办在2005年11月发出的《关于深化和完善全省乡镇机构改革组织实施中有关问题的通知》中指出，合并后的乡镇，按确定的类别核定相应的行政和事业编制。乡镇机构的行政人员编制，按《中共河南省委、河南省人民政府关于印发〈河南省乡镇机构改革方案〉的通知》(豫文［2001］174号)的有关规定，一类乡镇行政编制应控制在35名以内。这次改革，乡镇行政编制只能减少不能增加。

　　根据省委、省政府有关规定，乡镇事业单位人员编制实行总量控制，一般为30～35名。乡镇设置的财税所，人员编制为5～7名。街道办事处和工作任务重的乡镇，可设立或确定劳动保障机构，并配备3～5名专职工作人员。

　　8月28日，我们和正在省民政学校学习的部分地区乡镇民政所长进行了座谈，通过座谈，我们将全省目前乡镇民政工作机构归纳为三种类型：

　　一是原有的民政所已经撤销，民政工作职能包含在乡镇的社会事务办公室内，社会事务办公室的主要工作在民政事务方面；是原有的民政所仍然存在，牌子还在，和改革前情况差不多；

　　三是由于乡镇普遍确定了劳动保障机构，因此将民政与劳动保障机构合而为一(有称“民政与劳动保障所”，也有称“劳动保障民政所”的)，处理民政与劳动保障事务。

　　通过上述，我们认为，由于在乡镇机构改革前，民政部门没有明确乡镇民政机构的建制，因而在乡镇机构改革中，乡镇民政机构没有保留。自1995年为贯彻民政部《关于加强基层民政组织建设的通知》，各地制定出台过基层民政组织规范性文件以来，基本上没再出台过相关文件。十年来，随着经济的发展、社会的进步，基层民政工作的范围、内容和要求都发生了较大的变化。而且，因乡镇合并、机构设置调整等原因，基层民政组织的建设受到了严峻的挑战和冲击。具体到河南省而言，全省目前尚没有明确乡镇民政所建制的政策。

　　与民政部门不同，保留乡镇劳动保障机构的根据则是2002年10月28日在《中共河南省委、河南省人民政府关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的若干意见》(豫发〔2002〕14号)文件中，明确规定：“街道和工作任务重的乡镇，可设立或确定劳动保障工作机构，配备3-5名专职工作人员，具体由当地党委、政府根据实际情况确定。”这次乡镇机构改革保留劳动保障所就是以此为依据的。

　　前述的全国乡镇民政机构探索模式、我省乡镇民政机构设置状况实际上是各地在民政工作任务繁重、但又没有保留机构的情况下采取的变通办法，出现这么多模式但又没有统一模式是这种矛盾发展的一个必然趋势。

　　3、目前基层民政工作遇到的困境

　　归纳起来，主要突出表现在十个方面：一是工作量激增，机构和编制缩减；二是人员编制少制约一些重要工作难以有效开展；三是内设机构不尽统一，部分工作职能界定模糊；四是干部队伍配备结构不合理，素质不能完全适应新时期民政工作的要求；五是乡镇(街道)民政机构普遍被撤销，民政机构及民政助理配备存在“五乱”，即民政所(办)属“黑户口”、编制乱、人员更换频频、普遍兼职化、“老大难”干部多；六是村级民政工作网络残缺；七是基层执法手段欠缺，执法队伍建设滞后；八是装备滞后，办公经费严重短缺，受地方政府行政逻辑制约，运行不顺畅，在乡镇层面梗阻、失灵、失范现象较为普遍；九是协调职能突出，协调手段薄弱；十是公众形象片面，与自身定位不相适应。

　　二、 信阳市乡镇民政机构状况

　　1、信阳市乡镇民政机构在机构改革前受到的困扰

　　信阳市和其他地区一样，基层民政工作同样曾经受到不利因素的困扰。2002年后，受机构改革的影响，大多数乡镇民政所工作人员大幅度减少，人员分流、下岗的现象较为普遍，一个乡镇民政所能有3个左右的工作人员已经算不错的状况了。以光山县为例，机构改革前，全县25个乡镇民政所有工作人员133人；全县25个乡镇民政所2004年有50人，精减83人(其中调离岗位20人，待岗26人，下岗37人)，25个乡镇中有14个乡镇只有民政工作人员1名。在这样的状况下，加上一些乡镇党委、政府对民政工作的不够重视，乡镇民政所原有房屋被卖掉、挤占的现象也经常发生，信阳市已有10个乡镇民政所的资产被变卖、流失。而且在一些地区乡镇民政所机构编制、人员不够明确，办公经费更是无从谈起。在2004年我们与乡镇民政所长的座谈中，不少民政所长谈到工作情况时颇显无奈，以至于一些乡镇民政所长慨叹自己的身份不明不白，做的工作不明不白，民政工作任务繁杂，只是凭着一颗良心在默默无闻地干好工作。

　　虽然经多方努力，罗山县当时保留了乡镇民政机构，稳住了民政队伍，保住了民政阵地，但由于有机构没名份，有人员没编制，有任务没经费，无法对乡镇民政机构的职责、任务进行明确界定和规范，出现了基层人员自身职责不清，任务不明，工作靠上级业务部门布置，靠乡镇党委政府安排，靠不断督促，靠凭良心、凭感情办事的局面，具有很大的临时性、随意性、被动性。

　　2、信阳市恢复重建乡镇民政机构的做法

　　针对乡镇民政机构及基层民政工作遇到的困境，信阳市民政局在恢复重建乡镇民政机构方面作出了努力。2005年，他们抓住乡镇机构改革的时机，广泛吁请，主动汇报，多次组织专门力量，深入各县区、乡镇、村(居)委会进行走访调研，认真分析乡镇民政工作现状、困难和问题，提出加强民政基层基础建设的思路和对策，并向市委、市政府呈送了《关于进一步加强基层民政工作力量的报告》，陈述了基层民政工作的重要作用、基本任务、存在的突出问题，提出了党委、政府强化基层民政工作的请求。使党委、政府进一步了解新时期民政工作的形势、任务和职能，进一步明确强化基层基础的重要性。信阳市委书记刘怀廉、市长王铁分别做出重要批示，明确要求“在发展社会主义市场经济条件下，民政工作不但不能削弱，而且必须加强”，要“强化基层基础”建设，“切实加强基层民政工作力量，使之与所承担的工作任务相适应”，并责成市委、政府“两办”和市编委等有关部门加强民政基层基础建设。市委、市政府在有关文件中明确规定各乡镇(办事处)，以乡镇劳动保障所为依托，成立民政与劳动保障所，每所定编3—5人，专业民政人员占编不得少于三分之二，为全额拨款的事业编制，所需经费全部纳入县级财政预算。

　　通过走访基层民政工作做得较为扎实的罗山县，我们对以罗山县为代表的信阳市的做法有了较为直观的认识。

　　罗山县于2005年各乡镇全部恢复重建了民政机构—民政与劳动保障所，为全供事业单位，平均编制6名，多的12名，经费纳入县财政预算，人员从原乡镇民政所和乡镇劳动保障所人员中竞争选聘组建而成。使乡镇民政机构正了名、定了位，人员定了编定了岗，经费有了保障。但面对新的机构、新的人员、新的业务、新的发展形势，对乡镇民政与劳动保障所的职能如何进行归位、定位、整合和优化，使其职责明晰、任务清楚、管理规范；如何使两块人员、任务有机结合起来，以责定岗，以岗定责，对人员进行统一培训，使他们既灵活运作本职业务工作，又熟悉掌握新的业务工作，做到分工不分家；如何使乡镇民政工作实现以管理为主向管理服务并重转变，由以办理社会事务临时性被动服务为主向上门服务、经常性服务主动服务转变；如何强化服务功能，搭建服务平台，创新服务方式，完善服务手段等问题，2006年以来，罗山县民政局在县劳动保障局的配合下，进行了探索，并形成了一些思路和做法，他们的具体做法是：

　　第一、界定、整合、优化民政与劳动保障所职能任务。根据民政与劳动保障所在乡镇一级的工作任务，在充分调研，广泛征求民政、劳动保障两个业务主管部门，乡镇党委、政府，农村干部和民政工作对象意见的基础上，根据国家有关法律法规和政策，通过归纳整理，界定和明确乡镇民政与劳动保障所在当前的形势和任务下应承担32项职能任务：

　　(1)、贯彻执行国家民政与劳动保障工作方针、政策和法规，制订全乡(镇)民政与劳动保障事业中长期发展规划；组织实施全乡(镇)民政和劳动保障工作的各项措施。(2)、宣传贯彻双拥优抚法规、规章和政策，开展拥军优属活动；落实各类优抚对象优待、抚恤和补助标准。(3)、协助做好退役士兵的返乡安置工作，鼓励引导退伍军人发展经济，走向市场，落实特、一等伤残义务兵的建房任务，做好接收进住工作。(4)、加强乡镇敬老院建设管理，加大投入，改善办院条件，不断增强容纳能力，集中解决部分优抚、五保户的生活困难。(5)、做好救灾救济工作，搞好灾情预报、核查、上报，筹措发放救灾款物，组织生产自救和救灾捐赠工作。(6)、搞好城镇居民最低生活保障工作，保障城镇“三无”人员、下岗失业人员的基本生活。(7)、开展农村低保救助工作，促进农村社会养老保险工作的开展。(8)、组织指导村(居)民委员会换届选举工作，建立健全村(居)民自治活动的各项制度和措施，推进村务公开和基层民主政治建设。(9)、拟定本乡镇社区建设规划，指导社区服务活动开展。(10)、做好本乡(镇)行政区划的设置、撤销、更名、隶属关系、界线变更及政府驻地迁移的报批工作。(11)、勘定辖区行政区域界线，协调处理行政边界纠纷。(12)、规范地名标志设置和管理，搜集标准地名图书资料。(13)、宣传农村五保有关法律、法规和政策，负责本乡(镇)五保对象的确定，督促五保待遇的落实。(14)、宣传、贯彻残疾人权益保障法，有关法律、法规和政策，做好残疾人康复、教育、扶贫、就业救助等工作；创办残疾人服务事业，落实残疾人优惠政策和扶持保护措施，大力弘扬人道主义精神，维护合法权益，营造全社会理解、尊重、关心和帮助残疾人的良好氛围。(15)、加强殡葬管理，依法监督和协助查处偷埋乱葬行为，清理整理丧葬用品市场，规划指导村级公墓建设，推进殡葬改革，倡导文明节俭办丧事的新风尚，监督和协助查处丧事办理中的各种违纪行为。(16)、做好社会福利彩票发行和各类社会福利资金筹措工作。(17)、宣传贯彻老龄政策，拟定本乡镇老龄事业发展规划，加强老龄服务和活动设施建设，维护老年人权益。(18)、负责社会团体和民办非企业单位的登记、申报工作，监督民办非企业单位的社会活动，协助查处民办非企业单位的违法行为和未经登记的民办非企业单位的违法行为和未经登记的民办非企业单位。(19)、负责生活无着流浪乞讨人员救助管理和孤儿救助工作，协助办理孤儿收养手续。(20)、做好退休老职工、城镇孤老、特殊困难者的特殊救济工作。(21)、负责农村重特大病患者的调查登记，组织实施农村医疗救助工作。(22)、负责艾滋病患者、孤儿、孤老的救助工作。(23)、监督福利企业落实残疾人安置比例，维护残疾人的合法权益。(24)、发展社会公益事业，积极组织完善捐款活动，解决弱势群体实际困难。(25)、做好民政、计财工作，加强民政事业费的管理合作。(26)、负责本乡镇的农村劳动力就业和社会保障服务工作。(27)、组织农村富余劳动力参加就业培训、开展劳务输出。(28)、负责接收和管理乡镇的在职和下岗失业人员的日常管理服务工作。(29)、负责劳动和社会保障法律法规、规章及政策的宣传和咨询服务。(30)、负责与本乡镇劳动保障有关的各类统计报表工作。(31)、负责职工“三金”征缴工作。(32)、承办乡(镇)政府和上级民政、劳动保障部门交办的其他事项。

　　在罗山县归纳的乡镇与劳动保障所的32项职能任务中，民政工作占25项之多，其在乡镇社会管理、公共服务中的地位和重要性不言而喻。相应地，信阳市在实际做法中，现在的民政与劳动保障所长都由原民政所长担任，副所长则由原劳动保障所长担任。因为原民政所长一般在岗位上工作多年，因而使乡镇民政工作不致因机构改革受到影响，得以正常延续。

　　第二、以责定岗，以岗定人，明确任务。根据界定规范后的职能任务，各乡镇民政与劳动保障所统一设置“五个工作室、三个办公室”。五个工作室是：社会救助室、社会事务室、基层政权建设室、优抚安置室、劳动保障室。每个工作室明确了具体任务，明确了负责人员。三个办公室，即：双拥工作领导小组办公室、老龄工作领导小组办公室、劳务经济办公室。民政与劳动保障所长兼任这三个办公室主任，三个办公室也明确有具体职责任务，平时有专职人员负责。

　　第三、建立健全各项规章制度。各乡镇民政与劳动保障所根据工作需要，分别制定了所长职责、财务管理制度、档案管理制度、微机管理、调查研究、工作奖励等制度。乡镇民政与劳动保障所职能任务、各工作室、办公室职责任务、各项规章制度等，统一制成板面，上墙悬挂。

　　第四、健全延伸民政网络。针对罗山村级干部大幅度减少，组干部绝大部分撤销的实际情况，如何使民政工作覆盖延伸到村，确保在村一级不断层，各项法规、政策和措施得到认真落实，各乡镇进行了有益的探索。普遍的做法是：各村建立救助服务站，站长由村委会任兼任。同时，各村明确一名民政工作监督管理联络员，一般由村委会成员兼任。村级救助服务站及联络员的主要职责是：了解村情民意，及时反馈涉及与民政工作有关的各类问题；搞好上下联络，并按要求及时填写上报各类民政数字和表格。各村救助服务站和联络员直接接受乡镇民政与劳动保障所的指导，保证日常工作的开展。

　　第五、进行资源整理优化。对原乡镇民政所、劳动和社会保障所的资源，各乡镇交由新的民政与劳动保障所集中整合，统一管理，统一使用，人员实行合署办公，分工负责，发挥现有物资资源和人力资源的优势。同时，各乡镇还适应新时期民政和劳动保障工作信息化、社会化的要求，添置了电子显示屏、计算机、传真机、打印机、照相机等设备，购置了办公桌椅和档案柜，进一步优化了办公条件。

　　第六、开展便民服务，延伸服务业务。一是建立便民服务大厅，开设便民服务台，每个大厅2-3间房屋，主要职责是：1、提供民政和劳动保障政策业务咨询；2、组织发放各类民政资金；3、负责办理城乡低保、五保供养、农村医疗救助等各项民政业务申报手续；4、负责办理劳动保障各项业务工作手续；5、负责城镇在职职工、下岗失业职工的“三金”征缴。6、提供劳务信息。对照职责，各便民大厅设定若干个服务台，每个工作台均指定人员负责，节假日安排人员值班，保证服务正常开展。二是成立便民服务队，对各类救助对象、残疾人、优抚对象中居住偏远、行动不便的人员提供上门服务。其主要职责有：1、了解、掌握各类服务对象的生产、生活和健康情况；2、宣传民政工作法规、政策；3、送款送物上门；4、对家庭缺劳力户，组织村、组和有关部门帮工出力，帮助修缮房屋、抢收抢种、送医送药等。5、组织乡镇卫生院医生，每个月对敬老院五保进行一次身体检查，每半年对分散居住的服务对象进行一次健康检查。

　　目前，上述这些做法正在罗山县推广，其作用和效果正在显现。

　　在解决了机构问题之后，信阳市还通过考核、选聘等办法，将适应基层民政工作、德才兼备的人才及时调整充实到基层民政队伍中来，通过竞争上岗使全市在编民政所人员达757名，平均每个所4人，其中大专以上文化层次的420人，占总数的55.5%，民政干部队伍结构明显改善，整体素质明显提高，初步形成了一支结构合理、充满活力的稳定的乡镇基层民政干部队伍，为民政工作的开展，民政事业的发展奠定了坚实的组织基础。今年4月份，他们对全市199个乡镇、办事处民政与劳动保障所长进行了一次系统的业务知识培训，重点对当前基层民政工作所涉及的重要工作内容、热点、难点问题等进行学习培训，为新时期民政工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

　　信阳市在工作中还特别注重固本强基，不断推进和完善民政基础设施建设，为基层民政工作提供物质支撑。

　　一是积极维护和巩固民政阵地。鉴于有的地方民政基础设施被变卖、挪用，资产严重流失的问题，信阳市要求各级民政部门对过去办理的资产手续再次进行梳理完善，依照规定对固定资产重新进行登记，已经流失的资产予以追回，仅此一项就追回1000千多万元民政资产，确保了民政资产的完整。

　　二是以乡镇敬老院建设为切入点，大力加强基层民政基础建设。针对乡镇撤并、中小学教育资源整合、乡镇企业改革被闲置的乡镇办公楼、中小学校舍和企事业厂房等资源，他们结合全市社会主义新农村建设总体规划，坚持“科学规划，合理布局，适度超前，分步实施”的指导思想，积极争取党委、政府采取无偿划拨、低价出让等措施，将这些社会闲散资产交给民政部门开展乡镇敬老院建设，不断巩固和扩大民政基层基础，促进了基层民政事业的发展壮大。目前，通过大力加强乡镇敬老院建设，该市的农村敬老院建设得到蓬勃发展，农村五保供养水平和能力逐步提高，特别是今年全市计划要新建、改扩建农村敬老院110所，目前全市已新建和改扩建48所，预计年底全市敬老院总数将达到266所，五保集中供养率达到22%。

　　三是大力发展社会福利事业。针对民政事业经费有时短缺的情况，他们充分利用国家的优惠政策，除坚持政府投入主渠道之外，坚持广开财源，采取向社会求助一点、向内部挖掘一点等办法，引进资金，借“鸡”下蛋，盘活存量，适时提出和引导各地发展和完善民政所、敬老院、福利企业形式上“三位一体”和管理、服务、经营功能上“三位一体”的基层民政工作发展模式，不断发展扩大基层民政基础，积极拓宽经营创收门路，缓解民政事业经费紧张的状况，为基层民政组织发展增强了后劲和活力。罗山县实行“以实业养事业”的办法，每个民政所都挂有“社会福利服务中心”牌子，一套班子两块牌子，在开展好基层民政工作的同时，充分利用现有资源创办各种实体，发展民政福利事业，大多数乡镇民政阵地经营收入年均达到300万元以上，这一经营发展模式得到各级党委、政府的充分肯定，并给予了大力支持。

　　三、 几点认识

　　1、信阳市的做法体现了实事求是的原则。乡镇机构改革的精神是压缩行政和事业编制，减少不必要的行政开支。但在乡镇一级的机构设置上，和实际工作需要尚有距离。信阳市以乡镇机构改革中确定的劳动保障所为依托，成立民政与劳动保障所，正是充分考虑了基层民政工作随着政府职能转变，社会管理和公共服务工作加强，基层民政工作任务激增，服务对象众多，工作任务繁重，要求也相应提高这一现实需要，在不违背全省乡镇机构改革大原则的基础上，所做的有益尝试。

　　2、信阳市的做法不是单纯的民政与劳动保障机构在乡镇的合并，而是根据乡镇工作的客观需要，对行政资源的整合优化，符合社会管理、公共服务的客观要求。

　　3、信阳市党政领导对乡镇民政工作重要性的认识是信阳市恢复健全乡镇民政机构的关键。

　　4、从信阳市特别是罗山县的做法及其产生的积极效果来看，当地乡镇民政工作得到了加强。体现在：(1)、健全了机构，民政服务网络得到了延伸；(2)、健全了各项规章制度；(3)、提高了人员素质、工作效率；(4)加强了民政基础设施建设，管理、服务、经营功能上“三位一体”的基层民政工作发展模式得到了进一步发展；(5)、为民服务得到了更好地体现，等等。

　　总之，在推进社会主义新农村建设这个大背景下，这些做法正在产生并将继续产生良好的效果。因而，在全省基层民政工作的建设中具有推广价值。