救灾中心调研组

　　为了及时地解决突发事件和满足灾区生产建设，保证物资供应，需要进行一定量的物资储备。而灾害物资储备正是保证防灾、抗灾、救灾工作更加有效的进行和及时地抗击自然灾害、保护人民生命财产安全、救助并扶持灾区人民恢复生产重建家园，把灾害所造成的损失减少到最低限度的有效手段。建立灾害储备可以实现在最短时间内把救灾抗灾物资运送到救灾第一线，及时控制灾害的蔓延，为从根本上作好救灾工作打下良好的基础。

　　一、灾害物资储备的作用和特点。

　　救灾物资是开展救灾工作的基础，在灾害的紧急救助中，没有数量充足、群众急需所盼的救灾物资做保障，要开展救灾工作，解决灾区群众的困难都无从谈起。因此，建立必要的救灾物资储备网点，储备一定的数量和种类的物资，是有效地抗击自然灾害，提高紧急救助能力，紧急安排好灾区群众生活的重要前提。俗语说：“兵马未动，粮草先行。”就是要做到有充足的物资保障才能有备无患，百战不殆。灾害储备具有以下几个特点：(1)极强的行政指令性。河南省救灾物资储备库储备的救灾物资分为三个部分：一是代储民政部救灾物资(帐篷)，二是代储省级救灾物资(棉被、防汛舟船、救生设备等)，三是储备社会捐助的各类物资(衣被为主)。这些物资均是在系统直管部门及政府的命令和监督下入库、储备和出库的。(2)较强的社会监督性。救灾物资储备是一项公益事业，它在接受群众无偿捐助的同时，也无时无刻不处在全社会的监督之下。所以，在储备工作中出现任何差错，都将会产生极大的社会影响，所以，这是一项事关社会安定与社会进步的重大任务，对于我们来说，这项工作任重而道远。(3)快速反应性。河南省自然灾害发生频率高且灾害类型较多，一旦灾害发生，灾民就面临无家可归、缺吃少穿的处境；大灾之后必有大疫，若得不到及时的救助，灾民便会时时处在死亡的边缘。救灾工作强调一个“快”字，救灾如救火，国家民政部发布的《救灾物资储备管理办法》中明文规定，救援方务必在灾情发生之后48小时内将救灾物资送至灾民手中。(4)储备形式的多样性。由于每年需要的灾害物资数量大、种类多，我们面向社会募捐储备的物资也并不只限于衣、食、住、医疗所需物资，无论是在灾害发生期间还是在平时无灾害时期，只要有利于灾民生产生活的物资，我们都接收和储备。本着灵活多样、防微杜渐的宗旨，我们把储备内容分为实物储备、人员储备和资金储备。实物储备是最直接，也是最快解决灾民眼前困难的一种储备方式；人员储备包括我们建立起的一支由群众组成的高素质装卸队伍，以及由河南省救灾中心专业人员组成的防汛冲锋舟驾驶队伍；而资金储备则是为了应对小灾和临时性灾害的储备，它能够解决灾民的实际困难，灾民的使用自主性更强，此项储备虽然不属于救灾中心管理范围，但它也是救灾物资储备不可或缺的重要组成部分。

　　二、构筑灾害紧急救助体系的必要性。

　　人们已经知道，灾害管理是一个十分复杂的过程，它包括灾害的预报和预警、灾前应急准备、灾害紧急救助、灾后临时安置和恢复重建等阶段。针对灾害发生后的紧急救助，是保障灾民生命财产安全，保证灾民基本生活和灾区稳定的重要措施。如前所述，自然灾害的发生不以人们的意志为转移，且具有突发性。这就决定了灾害救助只有快速反应，才能把损失降低到最小程度。从横向上讲，灾害紧急救助并不仅仅是民政部门的工作，它需要诸如粮食、财政、水利、卫生等众多部门的共同协调和配合，还包括社会各界的援助和参与。我们在以下所讨论的灾害紧急救助体系主要是指民政部门纵向上的救灾储备体系。

　　民政部副部长杨衍银在2003年全国救灾救济工作会议上指出：在灾情发生后的第一时间对灾民群众进行转移安置是救灾工作的重点，救灾物资储备机制的完备直接关系到灾害紧急救援能力的高低。

　　河南是一个农业大省，各类自然灾害种类多、灾害重、频度高、分布广、影响大，其中尤以洪涝、干旱、冰雹、霜冻灾害最为普遍。据河南省近40年的灾害资料统计，平均每年农业成灾面积2500多万亩，因灾造成口粮不足和引发多种困难的约2000万人，其中需要国家、社会给予救济和扶持的800-1200万人。受灾的大部分地区除自然灾害频繁以外，由于人多地少、资源贫乏、交通不便、教育落后，人口素质低等因素的影响，致使生产力发展缓慢，农业产量很低，群众生活长期处于贫困状态，大部分农户口粮不足，一些特困农户在半年糠菜半年粮的状态下度日，这部分地区抗灾自救的能力十分低弱。由于我省各地经济发展不平衡，灾害发生的特点也各异，灾害的突发性和不可预见性则要求我们建立行之有效的物资仓储中心，并形成一套灾害紧急救助体系，制定救灾应急物资调拨发运预案，则成为救灾发运工作的必要前提。2002年初，民政部发出制定救灾应急预案的通知。2002年底，全国绝大多数省的省级救灾预案已经起草完毕，民政部今年将制定全国救灾物资储备规划，加强对这项工作的指导和管理。中央级救灾应急预案也将于今年出台，届时，我国将建成从中央到市县的四级救灾应急预案体系。

　　三、存在的问题与对策。

　　(一)救灾储备紧急救助工作存在的问题。

　　1、制度不完善。救灾应急工作法规还不健全，管理体制还有待进一步理顺，有效经验尚待在实践中进一步总结和积累。

　　2、灾害紧急救助能力还有待提高。实施灾害紧急救助的目的是要减少生命财产损失，减少灾害的继续衍生和次生灾害的危害的损失。因此，紧急救助能力实际上就是对受灾地区提供必要援助以减少生命财产损失的时效，它的高低主要从两个方面衡量：一是能否在尽可能短的时间内完成援助；二是能否提供足以应急的人力、物资、器械、资金等援助。我省的灾害紧急救助系统，虽然在历年来的自然灾害救助中发挥了很大作用，但也存在着明显的不足，特别是在对突发性重大灾害的紧急救助方面。主要表现在：(1)获取灾情的手段落后，信息传递速度慢，从而指挥决策落后。(2)没有统一协调、管理紧急救助力量的专门机构。(3)救济资金和救灾储备物资不足。目前省级救灾物资储备库储备物资不足且种类少，部分地市建立的救灾物资储备库储备的物资则更少。(4)对公众的自我紧急救助培训不足。

　　3、救灾储备工作力量薄弱。缺乏训练有素的专业救援队伍和先进救援设备，尤其是装备落后的问题比较突出，新技术、新手段在物资储备及发运工作中还未得到广泛运用。

　　(二)对策。

　　1、制定紧急救助计划和行动预案，并应用于实践中，检验其可操作性，这是提高紧急救助效率的基础工作。

　　2003年5月，河南省救灾中心起草了《救灾应急物资调拨发运预案》，预案对于紧急救助系统的组织结构(包括纵向组织层次和横向职能部门的设置)、预案启动条件、本地及可借用的外地各种力量的分工、协作方式和时间要求做了详细的规定。成立物资调拨发运领导小组，细分为交通运输组、物资发运组、后勤保障组、安全警卫和综合协调组，明确规定各小组的职责范围，并对组织纪律做了严格要求。《预案》附文后。

　　《预案》制定后不久，河南省救灾中心便接到民政部向外省市灾区和本省部分灾区发运救灾帐篷的紧急调拨任务，省救灾中心及时启动预案，圆满完成发运任务。通过预案在几次发运工作中的实施，我们觉得《预案》的可操作性还是很强的，能够满足快速反应紧急救助的需要，但在救灾物资储备的布局及迅速调用的方式上还应再下一番工夫。2、实现灾害管理现代化，以加强紧急救助的指挥调度与信息保障能力。为了迅速、准确地提供救灾决策依据，应充分利用现代科学技术手段，提高灾害监测、信息获取、分析评价、趋势预测等方面的水平，使灾害管理方式逐步由粗放式的“定性型”向集约式的“定性-定量型”方向转变。

　　3、按照市场规律，充分利用企业和社会的资源，共同推进救灾工作的市场化运作，充分壮大救灾力量。同时引入先进技术，研制提高工作效率的装卸设备应用于救灾物资调拨发运工作中。

　　4、拓展救灾物资储备基地，加强救援后勤保障工作。根据灾害分布情况，在各地市临近易受灾地区、交通便利、调运合理的地区建立中型或小型救灾储备库。

　　5、加强公众自我救助能力的培训工作。国内外许多次重大自然灾害显示，受灾者自我救助能力在突发性灾害中有着重要作用，能力强者可以挽救自己的生命或免受伤害。因此，必须运用多种方式加强对公众自我救助能力的培养。