计财处
按照厅机关调研工作的总体部署，计财处在七、八两个月对全省各省辖市民政系统布置了调研任务，下发了调查提纲和调查表格，实地对全省5个有代表性的省辖市--焦作市、平顶山市、许昌市、安阳市、鹤壁市及其所辖部分县(市、区)进行了实地调研，主要就财政国库集中收付和会计核算中心改革进行了重点调查，采取的方法是召开座谈会，看文件、现场实地考查等。目前，调研工作已全部结束，现将调研情况报告如下：
一、全省财政管理体制改革现状
这次调研，我们通过各地上报的调查报告和调查表格，以及我们现场了解得到的情况看，全省18个省辖市，市本级实行了国库集中收付制或会计委派的共16个，商丘和信阳市尚未开始实行，正在准备当中；全省160个县(市、区)当中实行了会计集中核算的有103个，实行国库集中收付的有40个，尚未改革的17个；乡镇一级大都实行了会计集中核算，少数尚未改革仍实行原有财政管理体制。
按照省委、省政府的要求，省及省辖市要实行国库集中收付制，县及县以下要全面推行会计集中核算，据目前调查的情况看，各地做法不尽一致，但大体归纳起来，实行国库集中收付制的主要原则是：规范操作；“三权不变”；提高效率；强化监督。“规范操作”，就是合理确定财政部门、预算单位、人民银行国库和代理银行的管理职责，确保各项财政性资金收支按规范程序在国库单一账户体系内运行，减少预算执行和资金管理方面的随意性，避免部分收支体外循环。“三权不变”就是不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理和会计核算权。“提高效率”就是通过改革财政性资金缴拨程序，减少中间环节，提高财政性资金效率，使预算单位用款更及时和便利。强化监管，就是改变财政资金运行机制，提高财政收支管理的透明度，实行对财政资金收付全过程的准确、及时和有效监管。其主要内容是，建立国库单一账户体系，实现收入直接缴入同级国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系直接拨付到商品或劳务供应者或用款单位的银行账户。财政部门成立了国库集中支付中心或会计工作站，取消了现有各单位的银行账户，批准单位留用一定的备用金，零星支出到国库中心审核报销。
会计集中核算中心的基本做法是在保证预算单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户和会计岗位，由会计集中核算中心统一代理资金结算和会计核算，对各单位财务收支实行“集中管理、统一开户、分户核算”的办法。
上述两种管理形式所遵循的基本原则是一致的，所不同的是实行国库集中支付中心仍保留单位财务机构和财务人员，仍行使会计核算权；而会计核算中心，则取消了单位的专业财务人员，只设报账员，各单位不再设帐簿，不作会计凭证。
二、财政体制改革对民政计财工作的影响
现行的财政体制改革是国家建立公共财政管理体系的需要，是加强党风廉政建设的有效措施，是增强财政保障能力的重要手段，对于民政计财工作而言，积极的一面是，能够进一步规范会计行为，加强会计基础工作；根治会计信息失真，提高会计信息质量；强化会计监督，提高了财政资金效益；但另一方面，由于各地目前所实行的改革，尤其是县级以下改革大都是探索性的，因此难免存在改革措施不科学，制度不完善，工作人员业务素质有待提高以及财政资金信息网络建设尚待建立和完善等问题，因此，对我们民政计财工作也带来了一些不利的影响，有些影响还是非常之大，归纳起来，大体有以下几个方面：
(一)增加了财务人员的工作量，在一定程度上降低了工作效率
民政计财工作具有业务范围广、民政对象多、资金流量大等显著特点，实行会计集中核算(会计工作站)以后，取消了单位账户，所有支出项目都要经过会计集中核算(会计工作站)的审核、记账、报销等手续，需要经过单位经办人、主管会计、中心主任或财政分管局长，审批程序较多，手续繁琐、效率低，原来几分钟半天能办好的事情，现在要几个小时或几天。而且刚开始制度不完善，资金拨付很大程度上靠的是人情和关系，违背了改革“提高效率”的初衷。由于民政工作的多元性决定了计财工作业务繁杂，报账员经常奔波于会计工作站和单位之间，增加了会计工作人员的工作量，大大降低了工作效率，并且也使民政资金失去了其特有的时效性和紧迫性的原则，对救灾款、救济款、抚恤款、复员退伍军人定补款、老干部经费等10多种事关民生的资金发放造成一定的影响，导致一些民政对象不能及时拿到定补款项，甚至造成集体上访等不利于社会稳定的因素发生，这一问题在基层尤其明显。
(二)增加了民政财务统计报表报送难度，信息搜集困难，信息质量不高
实行会计集中核算以后，民政事业费账务均由会计结算中心记账，单位不记账，由于中心财务人员较少，一人管理的单位多达十几个，再加上对民政计财业务不熟悉，很容易出现会计科目运用不合理、记账方法不恰当，支出反映不细等问题，同时，会计核算中心提供财务信息又没有制度来约束，因此，易造成民政财务信息失真，质量不高；财政报表滞后，月报表往往不能按时编报上来，造成信息滞后，计财工作为领导和各部门提供准确数据起到参谋助手作用的职能无法正常发挥，影响了日常工作
(三)固定资产管理职能受到弱化
实行会计集中核算以后，取消了原单位的财务记录，会计核算中心无暇顾及固定资产账的核算工作，不记固定资产明细账，更不可能记台账，对实物和资产的管理分散在单位，客观上造成了财产物资管理与会计核算相分离，极易形成账实不符和固定资产的流失，计财部门原有的固定资产管理职能不能正常履行。
(四)乡镇民政计财工作受到严重冲击，民政资金管理失去控制
乡镇民政计财工作是民政计财工作的一个重要组成部分，是最基层的基础性工作，乡镇财务实行集中管理以后，取消了民政所原有的资金账户和会计核算职能，所有收支纳入乡镇财政统管，民政资金没有专人去管，加之，大多数乡镇财政紧张，出现滞留、挤占、挪用民政事业费的现象经常发生，造成了民政对象的定补款项不能及时发放到位，严重影响了广大民政对象的切身利益，影响了社会稳定。
(五)省辖市以下民政、财政职责不清，影响计财队伍稳定
实行报账制度后，原来的民政计财人员由会计、出纳变成了报账员，民政财务人员身份没有“名份”，报账员的身份是什么，职责是什么，会计相关法律都没有明确规定。再则，民政报账员所有报销的单据都已经过财政审核，原始凭证、记账凭证、报表都在财政会计核算中心，审计部门年终对单位审计时，对一些不恰当的支出应当由谁来解释和承担责任，是由财政部门还是民政部门，这些都是模糊不清，因此，一方面影响了民政计财人员工作积极性，出现推诿扯皮现象；另一方面，造成一些领导认为，财务机构可以不设，财务人员可以削减，影响了计财队伍的稳定，违背了上级有关领导所提出的“财政体制改革财务工作只能加强，不能削弱”的总体要求，因此，亟待制定相关法律法规和相关工作制度。
(六)民政计财工作宏观调控能力差
按照民政事业费管理办法的规定，民政部门在保证人员经费的基础上，为了事业发展，除救灾款外，其他经费可以捆在一起使用。在一定程度上，缓解了事业经费的不足，发挥了综合调控作用，减轻了当地财政的压力，起到了宏观调控、微观搞活的作用。而实行新的财政管理体制后，取消了单位银行账号，各项经费支出财政要求很死，“打酱油钱不能买醋”，民政计财部门“花钱不见钱”，自身宏观调控能力几乎没有，很多急办、难办的事情，处理起来很困难。尤其是近几年来，中央财政资金下来较晚，市级以下没有能力拿出资金来垫付，民政对象生活定补款大多数不能及时下发，不稳定因素越来越突出。
(七)计财工作地位下降，职能弱化
县以下在实行会计集中核算过程中，各级党委政府下发了专门文件，取消各单位的会计机构和会计岗位；只设报账员，负责到会计核算中心办理本单位有关财务事宜，计财工作的其他职能也无人问津，计财工作地位下降，职能弱化，形成了计财工作可有可无的现象。据统计，全省目前省辖市一级均保留计财机构，配有专职财统人员；县级原配有计财机构的129个，现在大部分被取消；乡镇一级有专职财务人员的有322个，只占13%，集中在信阳、商丘、南阳、鹤壁四个市。这样做是极不科学的，尚无文件依据，与民政计财工作的实际需要不相适应。
三、新的形势下，如何发挥民政计财职能作用，服务于民政事业发展
针对上述财政改革带来的负面影响，我们认为应该从以下几个方面去努力，充分发挥计财职能作用，为民政事业的健康发展发挥重要作用。
(一)积极适应财政体制改革，切实转变思想观念。实行国库集中收付制和会计集中核算，是建立公共财政框架，转变政府职能的基本要求，是社会主义市场经济发展的必然趋势，更是缓解财政收支矛盾，促进党风廉政建设，优化经济环境的需要。省委省政府对此项工作很重视，对改革有着具体的部署，作为民政计财部门，我们要支持和拥护改革，要切实转变思想观念，全面认识财政体制改革的重要意义。我们要用全新的理念，全新的视角来重新认识财政新体制下的民政计财工作，要树立新型理财、用财观念，认真研究和解决财政体制改革给民政计财工作带来的新情况、新问题，从过去过多注重会计核算向重视财务管理转变；从过去事后财务监督向事前、事中监督转变；从过去被动统计到主动搜集统计数据，依法进行统计转变；从过去重钱轻物，向重视国有资产管理方面转变，只有这样，才能在新财政管理体制下充分发挥民政计财职能作用，服务于民政事业。
(二)做好部门预算的编制工作
财政体制改革涉及部门预算编制、用款申请、计划下达等多个环节，打破了过去粗线条的管理模式，要求支出项目的细化，实行部门预算后财政预算，经人代会审核通过，年中追加的经费比较少。因此，对经费要有一盘棋思想，在年初安排预算时，要统筹考虑，要有预见性和前瞻性。用款计划的准确性、会计核算的周密性和资金事前审核、事后监督的积极性以及与本单位各业务部门联系的紧密性，因此要认真做好预算，周密安排好全年的预算工作。
(三)进一步完善和落实各项财务管理制度
要结合民政部门业务特点和财政体制改革的要求，加强内部制度建设，进一步修订原有的旧的制度和管理办法，结合工作实际制定新的符合财政改革体制要求的管理制度，并且要厉行节约，严把支出关；强化单位预算和财务管理，规范资金管理程序。
(四)积极做好与财政部门的协调工作
民政计财工作与财政部门联系最密切，财政资金是民政资金来源的主渠道，这就需要我们密切联系，加强协调，增强沟通。通过调查，我们发现，凡是与财政部门协调好的地方，在处理财务比较顺利，工作起来得心应手，问题能够达成一致。凡协调不好的地方，也就问题多，工作受影响。实行财政体制改革以后，比过去又多了一个管理层次，需要协调的除财政社保部门外，预算部门、综合部门、国库管理部门，以及会计核算中心等，要主动向有关部门汇报好各项民政法规政策，各类对象标准和资金来源渠道，以及民政工作的实际情况、工作特点和要求，宣传好民政业务方面的方针政策，取得他们的理解和支持。同时，也要熟悉财政新的办事程序，积极配合财政部门的工作，及时提供有关的会计资料，互通情况，相互支持，共同把民政资金管好用好。
(五)确保计财队伍稳定，不断提高业务素质
财政体制改革涉及的内容很多，对我们触及最大的改革，目前就是国库集中收付制(会计结算中心)，但此项改革也只是预算单位银行账户设置办法和财政性资金的收缴、支付方式的改变，预算单位仍是预算执行主体，单位资金的使用权及财务管理和会计核算权限并没有改变，而且改革对财务人员的综合素质又提出了新的更高的要求，那种认为改革以后，会计机构和会计人员就没有存在必要的认识是错误的，与以前所不同的是我们的理财理念和理财方式发生了变化。各级民政部门要针对民政计财工作实际，克服弱化计财机构和计财职能的错误认识，重新重视计财工作，民政工作重点在基层，民政计财工作大量统计核算、资金发放也在基层，如何保证信息沟通，保证各种民政优抚救济政策落到实处，基层计财人员起着至关重要的作用。县以下民政部门要保留计财机构和计财人员，确有困难的，要在单位内部除报账员之外，设立会计、出纳岗位，配备专职或兼职财统人员。同时，新的财政体制对财统人员的整体素质提出了新的更高的要求，各级民政计财部门要加强对财统人员的培训，抓好会计人员后继教育工作，营造科学规范的财务环境。
(六)切实加强民政财务管理，充分履行计财职能
实行新的财政管理体制以后，民政资金的使用权，资金的核算和财务管理权并没有改变，只是在管理方式上发生了一些变化，民政计财部门要切实履行好自己的职责，民政财务管理工作只能加强，不能放松。要认真做好会计核算工作，由会计核算中心代记账的的地方要记“辅助账”，做到清楚花钱，明白算账。要切实加强财务管理和监督；特别要加强本级和直属事业单位的财务、计划、基建工作，加大对民政基础设施建设的投入，要建立与当地经济发展相适应的民政事业费投入的增长机制和财力保障机制；要认真做好统计工作，依法进行统计；要加强国有资产管理，建立健全国有资产登记、年检制度，完善资产处置申报审批制度，确保国有资产安全和增值；还要组织开展好各类资金使用、监督检查工作，为民政事业的快速发展作出贡献。
四、几点建议
全省15次民政工作会议很快就要召开，我们建议将以下几个问题，写进领导讲话中予以强调或纳入会议讨论解决的范围：
(一)民政事业专项业务经费短缺问题。长期以来，民政部门有工作任务而工作经费极少的问题突出，如低保工作、社区建设、基层政权建设、民间组织管理、老龄、双拥、救灾等，在过去财政管理体制下，民政部门有一定的资金调控能力，资金可以调剂使用，在一定程度上缓解工作经费不足的矛盾。新的财政体制实行后，单位调控能力差，专项业务经费短缺的问题更加突出，将直接影响民政部门的正常工作。
(二)税费改革后农村五保供养，义务兵优待经费落实难问题。在这次调研中，不少地方反映税费改革后这块经费没有落实到位，有的纳入了附税中，不少的地方没有纳入税费，这两类对象的经费没有保障，亟待解决。
(三)县及县以下民政计财机构和人员配备问题。这次财政管理体制的改革，对民政计财机构和人员冲击很大，县以下计财机构和人员如何配置，是影响基层民政计财工作，乃至整个民政工作的重要因素，结合目前的实际工作，我们认为县以上要保留计财机构和专业会计人员，乡镇一级要有人负责财务统计工作。民政工作的社会性、群众性、多元性的特点决定了民政计财工作的综合性、政策性、时效性和技术性，单靠财政现有的改革措施，无法取代全部民政计财工作，民政计财工作要有相应的机构和人员去承担，因此，作为民政部门来讲，计划财务工作只能加强，不能削弱，建立健全民政计财机构和培养高素质的计财队伍是保证民政各类优抚救济政策顺利实施和民政事业健康发展的必要条件。
二00三年九月十日
